Die Kriminalisierung von Menschenrechtsverteidiger*innen

Am 30. Juni 2020 verurteilte das Bundesgericht die Flüchtlingshelferin Anni Lanz, weil sie versucht hatte einen kranken Asylbewerber über die Schweizer Grenze zu bringen. Die Kriminalisierung von Menschenrechtsarbeit hat System, nicht nur in der Schweiz richtet die Justiz darüber, wer Solidarität verdient und wer nicht.

Anni Lanz wurde im Februar 2018 am Grenzübergang in Gondo VS von der Polizei angehalten. Mit ihr im Auto sass ein afghanischer Asylbewerber, welcher von den Schweizer Migrationsbehörden unter Anwendung des Dublin-Abkommens nach Italien ausgewiesen worden war. Dafür, dass Anni Lanz den psychisch stark angeschlagenen Mann zu seiner Familie zurückzubringen versuchte, musste sie sich zehn Monate später vor Gericht verantworten. Ähnlich ergeht es in der Schweiz rund 900 Personen pro Jahr, welche wegen Förderung der rechtswidrigen Einreise sowie des rechtswidrigen Aufenthaltes gemäss Artikel 116 des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG) verurteilt werden. Es ist ebendiese Kriminalisierung von Solidarität, welche den zivilgesellschaftlichen Organisationen in Italien dabei Steine in den Weg legt, den in Seenot geratenen Migrant*innen auf dem Mittelmeer das Leben zu retten.

Das Urteil des Bundesgerichtes, welches die Strafe gegen Anni Lanz bestätigte, fällt deshalb nicht vom Himmel. Vielmehr ist es die Spitze einer besorgniserregenden globalen Entwicklung: Zunehmend werden Menschenrechtsverteidiger*innen von staatlicher Seite an ihrer Arbeit gehindert und schweren Repressalien ausgesetzt. Staaten wie Ungarn, Russland oder Ägypten haben in den letzten Jahren gar Gesetze verabschiedet, welche die Arbeit der Zivilgesellschaft kriminalisieren. Diese Entwicklungen laufen der Wahrung der Menschenrechte zuwider und stehen im Widerspruch zur UNO-Deklaration zum Schutz von Menschenrechtsverteidiger*innen, welche die Staaten dazu auffordert, Menschenrechtsaktivist*innen und ihren Einsatz zu fördern und zu schützen.

Was sind Menschenrechtsverteidiger*innen und weshalb braucht es sie?

Als Menschenrechtsverteidiger*innen gelten Personen oder Gruppen, die sich gewaltlos für die Einhaltung, den Schutz und die Förderung der Menschenrechte einsetzen. Es braucht keine weiteren Qualifikationen, um unter diesen Begriff zu fallen. Die UNO-Deklaration zum Schutze von Menschenrechtsverteidiger*innen gibt lediglich vor, dass solche Personen oder Gruppen die Universalität, die Interdependenz und die Unteilbarkeit der Menschenrechte anerkennen müssen: Eine Organisation zum Schutze einer religiösen Minderheit gilt nur dann als Menschenrechtsverteidigerin, wenn sie in ihrer Arbeit auch die Rechte anderer Religionen anerkennt und respektiert.

Menschenrechtsverteidiger*innen sind das Gewissen der Zivilgesellschaft. In autoritären Staaten wie auch in funktionierenden Demokratien. So protestieren sie etwa gegen Menschenrechtsverletzungen wie Willkür, Folter oder Einschnitte in die Meinungsäusserungsfreiheit, prangern bestehende Mängel im Menschenrechtsschutz an, begleiten die Umsetzung von Menschenrechtsverträgen und unterstützen die Opfer von Menschenrechtsverletzungen. Ihr Einsatz ist für den Schutz und die Weiterentwicklung der Menschenrechte unerlässlich. Gäbe es keine Menschenrechtsverteidiger*innen, wäre die pflichtgemässe Umsetzung der Grund- und Menschenrechte einzig und alleine dem Staat überlassen.

Parlamentarier*innen und Staatsoberhäupter verfolgen aber auch, wenn nicht sogar primär, ihre eigene politische Agenda, welche den Schutz und die Umsetzung der Menschenrechte zuweilen in den Hintergrund drängt. Menschenrechtsverteidiger*innen kompensieren in dem Sinne staatliche Mängel, wenn sich die Politik gegen einen ausreichenden Grundrechtsschutz entscheidet. Sie erinnern die Verantwortlichen unnachgiebig daran, dass sie ihre menschenrechtlichen Verpflichtungen einzuhalten haben.

Schutz der Menschenrechtsverteidiger*innen

Mit der UNO-Deklaration zum Schutze von Menschenrechtsverteidiger*innen von 1998 wurde deren Existenz und Arbeit zum ersten Mal vom internationalen Rechtssystem anerkannt. Die Deklaration ist ein rechtlich nicht verbindliches Dokument, welches Menschenrechtsverteidiger*innen und deren Aktivitäten unter Schutz stellt und ihre Arbeit fördern soll. Sie thematisiert diejenigen Rechtsbereiche, welche für die Betroffenen von zentraler Bedeutung sind: Das Recht auf Meinungsäusserungsfreiheit, das Recht auf Versammlungsfreiheit und das Recht auf Vereinigungsfreiheit. Die Deklaration etabliert nicht nur eine Schutzpflicht vor staatlichen Übergriffen, sondern auch vor Bedrohungen durch nicht-staatliche Akteur*innen (z.B. radikale Gruppierungen oder multinationale Konzerne).

Die Erklärung hat nicht nur eine hohe Symbolkraft, sie schuf auch das Mandat der UNO-Sonderberichterstatterin für den Schutz von Menschenrechtsverteidiger*innen. Die Sonderberichterstatterin verfasst jährlich einen Lagebericht und verschafft sich anhand von Länderbesuchen einen vertieften Einblick in die Situation der lokalen Menschenrechtsverteidiger*innen.

Da die Deklaration rechtlich nicht verbindlich ist, lassen sich ihre Grundsätze auf internationaler Ebene nicht einfach so durchsetzen. Die Integration der UNO-Resolution in die nationale Gesetzgebung der Vertragsstaaten geht nur schleppend voran. So gehört in dieser Hinsicht auch die Schweiz zu den Nachzüglerinnen: Erst im Jahr 2014 hat die Abteilung Menschliche Sicherheit des Departementes für auswärtige Angelegenheiten Leitlinien zum Schutz von Menschenrechtsverteidiger*innen im Ausland herausgegeben. Diese sollen die Praxis zum Schutz lokaler Aktivist*innen durch Schweizer Botschaften im Ausland vereinheitlichen und gehen dazu auf geeignete Instrumente ein.

Das Solidaritätsdelikt in Europa

Dadurch dass Menschenrechtsverteidiger*innen die Missstände im staatlichen Gefüge aufzeigen, ist ihre Arbeit für viele Machthaber*innen bei der Umsetzung ihres politischen Programmes ein Störfaktor. Aus diesem Grund werden Menschenrechtsaktivist*innen vielerorts Zielscheibe von Belästigungen, Bedrohungen, Diffamierung und systematischen Einschüchterungstaktiken. Da offene Kritik an der Menschenrechtsarbeit – aus politischen Gründen – aber oft vermieden werden will, probieren die Machthabenden diese mit weniger offensiven Mitteln zu verhindern. Auf formellem Wege erlassen sie Gesetze, welche unter dem Deckmantel der nationalen Sicherheit, der Terrorbekämpfung oder der Bekämpfung von Menschenhandel den Handlungsspielraum der Menschenrechtsverteidiger*innen beschneiden oder sie gar zu einem Sicherheitsrisiko erklären.

So hätte etwa die Strafbarkeit der Beihilfe zur irregulären Einreise oder zum irregulären Aufenthalt ursprünglich in Europa die Bekämpfung von Schlepperbanden und der organisierten Kriminalität ermöglichen sollen. Die rechtlichen Rahmenbedingungen wurden jedoch für die Migrationspolitik missbraucht und verfehlen nun ihren ursprünglichen Zweck.

Im Jahr 2002 wurden zum Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität (Palermo-Konvention) mehrere Zusatzprotokolle verabschiedet. Die nationalen Gesetze gegen Schlepper*innen lassen sich namentlich auf das Zusatzprotokoll gegen die Schleusung von Migranten auf dem Land-, See- und Luftweg der Palermo-Konvention zurückführen. Seine Inhalte wurden kurze Zeit nach der Verabschiedung in eine EU-Richtlinie übernommen. Jedoch hat das Europäische Parlament im Gegensatz zu den Vereinten Nationen ein entscheidendes Kriterium ausgelassen: Während die Beihilfe zum irregulären Aufenthalt erst mit einer Bereicherungsabsicht zum Vergehen wird, wird zur Beihilfe der irregulären Einreise die Absicht eines finanziellen oder materiellen Gewinns nicht vorausgesetzt. In diesem Zusammenhang erfasst das Gesetz also nicht mehr nur die organisierte Kriminalität, sondern vielmehr auch Einzelpersonen, welche in solidarischer Absicht handeln.

Diverse Länder der Europäischen Union haben die EU-Richtlinie kurz nach deren Erlass in ihre nationale Gesetzgebung integriert. Zwar hätten sie humanitäre Handlungen von der Strafverfolgung ausnehmen können, die entsprechende Klausel (Artikel 1 Absatz 2) wurde jedoch nur von wenigen Staaten genutzt. Das gründet nicht zuletzt darin, dass die europäische Migrationspolitik nach der Jahrtausendwende sehr restriktiv war: In den 90er Jahren flohen zahlreiche Menschen aufgrund der Balkankriege nach Europa und die Stimmung gegenüber den Migrant*innen war schlecht.

Die Kriminalisierung der Solidarität durch die EU-Richtlinie ist für die Menschenrechtsverteidiger*innen eine grosse Belastung. Nicht zuletzt entzieht sie zudem dem effektiven Kampf gegen die organisierte Kriminalität die Mittel.

Beispiel Italien: Keine Hilfe für ertrinkende Migrant*innen

Vor dem Hintergrund der anhaltenden Flüchtlingsströme nach Europa wurde in Italien im Jahr 2018 die Hilfe für Menschen ohne Aufenthaltsbewilligung unter Strafe gestellt (Salvini decree Nr. 132/2018). Dadurch geriet die zivilgesellschaftlich organisierte Seenotrettung im Mittelmeer stark unter Druck. Die NGOs übernehmen seit 2015 eine zentrale Rolle bei der Rettung von Migrant*innen auf dem Mittelmeer. Im Jahr 2016 bewahrten sie sogar mehr Menschen vor dem Ertrinken als die italienische Küstenwache. Wiederum mit dem Vorwand, irreguläre Migration verhindert zu wollen, erliess der italienische Innenminister im Jahr 2019 eine Verordnung, welche den Schiffen von NGOs das Anlegen in italienischen Häfen untersagte. Später goss die Regierung Salvinis die Verordnung in ein Gesetz, welches den Zugang zu italienischen Hoheitsgewässern für private Schiffe aus Gründen der nationalen Sicherheit limitierte.

Mit dem Vorwurf, illegale Migration zu fördern, wurden immer wieder zivilgesellschaftlich organisierte Rettungsschiffe von den italienischen Behörden beschlagnahmt und Verfahren gegen Menschenrechtsaktivist*innen aufgenommen. So etwa gegen Carola Rackete, welche im Juni 2019 mit der Sea-Watch 3 über 50 Migrant*innen aus dem Meer rettete und daraufhin keinen Zugang zu den italienischen Häfen erhielt. Nachdem die Kapitänin sich den Anweisungen der italienischen Küstenwache widersetzt hatte und trotzdem im Hafen der Insel Lampedusa anlief, wurde sie von der Polizei verhaftet.

Obwohl ihre Verhaftung vom italienischen Kassationsgerichtshof als widerrechtlich erklärt wurde, ist immer noch ein Verfahren gegen Rackete hängig. Die Beihilfe zur illegalen Migration, derer die Crew der Sea-Watch 3 angeklagt ist, kann in Italien mit bis zu 20 Jahren Haft bestraft werden. Die UNO Sonderberichterstatterin für Menschenrechtsverteidiger*innen verurteilte das harsche Vorgehen der italienischen Behörden unmissverständlich: Die italienische Regierung müsse die Arbeit der Sea-Watch 3 anerkennen und die Kriminalisierung von Aktivist*innen stoppen.

Das unter anderem von den italienischen Behörden ins Feld geführte Argument, die Arbeit von NGOs fördere die irreguläre Migration, scheint sachlich unbegründet. Gemäss einer Studie besteht kein nachweisbarer Zusammenhang zwischen der Anzahl Personen, die von Nordafrika in Richtung Europa ablegen, und der Präsenz von zivilgesellschaftlichen Rettungskräften. In der Zwischenzeit wurde das Salvini decree sodann zweimal überarbeitet (Decree Nr. 130/2020 und Nr. 173/2020) und Italien will zu einem System der «Aufnahme und Integration» zurückkehren. Nichtsdestotrotz haben viele zivilgesellschaftliche Organisationen ihre Tätigkeiten im Mittelmeer unter dem Druck der repressiven Migrationspolitik abgebrochen.

Das Solidaritätsdelikt in der Schweiz

Auch hierzulande schlug sich die restriktive Migrationspolitik in der Gesetzgebung nieder: Um Schlepperbanden zu bekämpfen, erklärt Artikel 116 des Ausländer- und Integrationsgesetztes (AIG) es für strafbar, Menschen ohne Aufenthaltserlaubnis die Ein- und Ausreise sowie den Aufenthalt in der Schweiz zu erleichtern. Der Gesetzesartikel differenziert – ebenso wie die besagte EU-Richtlinie – nicht zwischen solidarischen und finanziellen Beweggründen. Somit stellt er die Arbeit von Menschenrechtsverteidiger*innen auf dieselbe Stufe wie die Machenschaften krimineller Schlepperbanden.

Beim genauen Hinschauen wird schnell klar, dass die Unterscheidung von finanziellen und humanitären Motiven bei der Annahme des Gesetzes im Jahr 2005 bewusst weggelassen wurde. Vor dem Hintergrund der Balkanmigration verlangte die bürgerliche Mehrheit im Parlament gesetzliche Verschärfungen. Eine Ausnahmeklausel, welche Menschenrechtsverteidiger*innen vor der Strafverfolgung bewahrt hätte, wurde vom Parlament abgelehnt.

Der Fall Anni Lanz

Der Fluchthelferin Anni Lanz, frühere Generalsekretärin von Solidarité sans frontières, kam ihre Solidarität teuer zu stehen. Bei ihren regelmässigen Besuchen in einem Bundesasylzentrum lernte sie einen afghanischen Flüchtling kennen, welcher unter Anwendung des Dublin-Abkommens nach Italien weggewiesen werden sollte. Der junge, schwer traumatisierte Mann war in der Schweiz wegen psychischen Problemen in Behandlung. In ärztlichen Berichten wurde eindringlich empfohlen, ihn in der Nähe seiner Schwester und ihrer Familie in der Schweiz zu belassen.

Nach seiner Wegweisung lebte der suizidgefährdete Mann mitten im Winter in Mailand auf der Strasse. Die italienischen Behörden verweigerten ihm die Aufnahme in ein Asylzentrum, weil er offenbar nie ein Asylgesuch gestellt habe. Anni Lanz eilte zu Hilfe: Sie fuhr nach Domodossola und versuchte den unterkühlten Mann mit dem Auto zurück in die Schweiz zu bringen. Die beiden wurden von der Grenzwache angehalten und Lanz erhielt einen Strafbefehl wegen Förderung der illegalen Einreise gemäss Artikel 116 Absatz 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes. Der junge Afghane wurde zurück nach Italien geschickt.

Die Fluchthelferin wurde zuerst vom Bezirksgericht Brig und dann in einem Berufungsverfahren vom Kantonsgericht Wallis zu einer Geldstrafe von 800 Franken verurteilt. Das liess die 74-jährige Baslerin nicht gelten und legte Beschwerde am Bundesgericht ein. Die Richter*innen in Lausanne lehnten den Freispruch von Lanz jedoch ab: Sie habe ein ordnungsgemäss abgeschlossenes Ausschaffungsverfahren ignoriert und damit rechtswidrig gehandelt. Zudem sei die Lage des kranken Asylbewerbers zwar ernst gewesen, jedoch habe kein Notstand vorgelegen. Das Bundesgericht auferlegte ihr neben der Geldstrafe die Verfahrenskosten in der Höhe von 3'000 Franken.

Obwohl ihre Straftat nur als leichter Fall eingestuft wurde und sie eine vergleichsweise milde Busse erhielt, wurde Anni Lanz letztendlich für ihren Versuch bestraft, einen hilflosen Menschen zu unterstützen.

Kein Einzelfall

In der Schweiz wurde im Jahr 2018 insgesamt 972 Personen wegen eines Verstosses gegen Artikel 116 des Ausländer- und Integrationsgesetzes verurteilt. In nur 32 Fällen standen tatsächlich Schmuggler*innen oder Personen vor Gericht, welche sich an der Not von Flüchtenden und Migrant*innen bereichert hatten. Nebenbei ergingen 58 Urteile in Zusammenhang mit einer unerlaubten Erwerbstätigkeit. Damit wurden fast 900 Personen verurteilt, die aus Solidarität, Mitgefühl, in Zusammenhang mit einer Heirat oder aus familiären Gründen gehandelt haben.

Solidarität ist schützenswert

Je nachdem welche völkerrechtlichen Abkommen ein Staat unterzeichnet, obliegen ihm menschenrechtliche Verpflichtungen, die er jeder Person auf seinem Staatsgebiet zugestehen muss. Doch auch wenn ein Staat Menschenrechtsverträge unterzeichnen, vernachlässigen seine Behörden regelmässig die Wahrung der verbrieften Rechte. Davon betroffen ist insbesondere das Asylsystem, wie das Vorgehen der italienischen und schweizerischen Migrationsbehörden verdeutlich. Immer wieder wird die Praxis des Bundesamtes für Migration und des Bundesverwaltungsgerichtes vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und verschiedenen UNO-Gremien gerügt, weil sie mit Wegweisungsentscheiden die Menschenrechte verletzen.

Die restriktive europäische Asylgesetzgebung und die spärliche Gewährung des Flüchtlingsstatus verursachen zudem Notlagen, welche nur durch konkrete Hilfeleistungen gelindert werden können. Die Solidarität von Menschenrechtsverteidiger*innen mit Personen, welche direkt von unmenschlichen und menschenrechtswidrigen Entscheiden betroffen sind, ist nicht nur überlebenswichtig für die Betroffenen, sondern letztendlich Widerstand gegen die menschenrechtsfeindliche Praxis der Behörden.

Gegen die Kriminalisierung von Solidarität und Menschenrechtsarbeit formiert sich jedoch Widerstand. Im September 2018 reichte die Nationalrätin Lisa Mazzone (GE/GPS) eine parlamentarische Initiative ein, welche eine Anpassung des Ausländer- und Intergrationsgesetzes forderte: Die Hilfeleistung aus «achtenswerten Gründen» sollte nicht mehr strafbar sein. Im Dezember 2019 lancierte Amnesty International Schweiz zudem die Kampagne «Frei», welche die Straffreiheit von Solidarität fordert. Gemeinsam mit Solidarité sans frontières reichte Amnesty Schweiz am 4. Dezember 2019 in Bern eine Petition mit 30'000 Unterschriften ein, welche zur Unterstützung der hängigen parlamentarischen Initiative aufrief. Die zuständige Staatspolitische Kommission des Nationalrates hielt am 23. Januar 2020 fest, dass sie keinen Handlungsbedarf sehe und beantragte dem Nationalrat, der Initiative keine Folge zu leisten. Der Nationalrat folgte am 4. März 2020 dieser Empfehlung und das Anliegen war damit vom Tisch.

Die Schweiz wird mit ihrer restriktiven Gesetzgebung zunehmend zum Sonderfall. So hat Frankreich seine Rechtsprechung bezüglich der Strafbarkeit von Solidarität bereits geändert. Auch Deutschland, Österreich, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Schweden, Portugal, Malta, Zypern, die Tschechische Republik, Polen und Rumänien sehen Straffreiheit vor, wenn die Beihilfe zur illegalen Migration aus humanitären Gründen erfolgt. Es ist an der Zeit, dass die Schweiz ihre Gesetzgebung entsprechend der UNO-Deklaration zum Schutz von Menschenrechtsverteidiger*innen gestaltet und Solidarität fördert, anstatt sie zu kriminalisieren.

18.02.2021