Update: 12.09.2016

Die Verpflichtungen des Staates zur Bekämpfung von Diskriminierung

Die Menschenrechtsverträge verpflichten die Staaten vorerst, die Menschenrechte zu beachten und nicht durch staatliches Handeln oder Unterlassen selber aktiv zu verletzen (Unterlassungspflichten / «obligations to respect»). Die Staaten haben darüber hinaus die Pflicht, die Menschenrechte der einzelnen Personen vor Verletzungen durch Private zu schützen (Schutzpflichten / «obligations to protect») und Massnahmen zu ergreifen, damit die Menschenrechte zum Tragen kommen (Leistungspflichten / «obligations to fulfil»).

Im Bezug auf das Diskriminierungsverbot verpflichtet sich jeder Staat, so etwa der Wortlaut des Pakt II , die «anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ohne Unterschied wie insbesondere der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status zu gewährleisten» (Art. 2 Abs. 1 Pakt II). Die Staaten haben alle erforderlichen Schritte zu unternehmen, um die gesetzgeberischen oder sonstigen Vorkehrungen zu treffen, die notwendig sind, um den in diesem Pakt anerkannten Rechten Wirksamkeit zu verleihen (Abs. 2). Gemäss Absatz 3 haben sie dafür zu sorgen, dass gegen jede Verletzung eine wirksame Beschwerdemöglichkeit besteht. 

Das Diskriminierungsverbot verpflichtet demnach den Staat auf drei Ebenen:

Verbot staatlicher Diskriminierung (Unterlassungspflicht)

Auf einer ersten Ebene ist es dem Staat (bzw. seinen Institutionen) untersagt, durch staatliches Handeln selbst zu diskriminieren. Die Frauendiskriminierungskonvention, die Rassendiskriminierungskonvention und die Behindertendiskriminierungskonvention beispielsweise verpflichten den Staat, Handlungen oder Praktiken zu unterlassen, welche die Frauen, Menschen anderer Herkunft oder Menschen mit Behinderungen diskriminieren, und dafür zu sorgen, dass alle staatlichen Behörden und öffentlichen Einrichtungen im Einklang mit dieser Verpflichtung handeln.

Das Verbot staatlicher Diskriminierung gilt in allen Bereichen staatlichen Handelns (öffentliche Schule, Polizei, Gesundheitswesen, Bürgerrechts- und Migrationsbereich etc.).

Pflicht zum Schutz vor privater Diskriminierung (Schutzpflichten)

Auf einer zweiten Ebene sind die Staaten verpflichtet, den menschenrechtlichen Diskriminierungsverboten auch in den öffentlichen Bereichen privaten Handelns zur Geltung zu verhelfen. So verpflichtet beispielsweise die Frauendiskriminierungskonvention die Staaten, alle geeigneten Massnahmen zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau durch Personen, Organisationen oder Unternehmen zu ergreifen. Gemäss Rassendiskriminierungskonvention verbietet und beendigt jeder Vertragsstaat jede durch Personen, Gruppen oder Organisationen ausgeübte Rassendiskriminierung mit allen geeigneten Mitteln einschliesslich der durch die Umstände erforderlichen Rechtsvorschriften. Ähnliche Bestimmung sehen auch die UNO-Pakte I und II sowie die Behindertendiskriminierungskonvention vor.

Den Staaten ist in der Regel ein gewisser Ermessenspielraum bei der Umsetzung der Schutzpflicht eingeräumt. Grundsätzlich jedoch sind sie verpflichtet, die notwendigen gesetzgeberischen Massnahmen zu treffen, damit sich die von Diskriminierung betroffenen Personen etwa auf dem öffentlichen Markt (Güter-, Dienstleistungs-, Arbeits- und Wohnungsmarkt) wehren können. Vereinzelt werden spezifische Vorkehrungen gefordert, etwa wenn die Rassendiskriminierungskonvention strafrechtliche Massnahmen bei der Verbreitung rassistischer Ideen verlangt.

Pflicht zur Gewährleistung der Nichtdiskriminierung (Leistungspflichten)

Auf einer dritten Ebene sind die Staaten verpflichtet, den Diskriminierungsverboten mittels spezifischer Vorkehrungen zum Durchbruch zu verhelfen. Dazu gehören zum einen die Schaffung eines wirksamen Justizapparates, der es Menschen ermöglicht, sich auch vor den entsprechenden Gerichten effektiv zur Wehr setzen zu können. Zum andern sind die Vertragsstaaten verpflichtet, Präventions- und Sensibilisierungsmassnahmen aufzugleisen.

So verpflichtet beispielsweise die Rassendiskriminierungskonvention die Vertragsstaaten dazu, unmittelbare und wirksame Massnahmen - insbesondere auf dem Gebiet des Unterrichts, der Erziehung, der Kultur und Information - zu treffen, um Vorurteile zu bekämpfen, die zu Rassendiskriminierung führen (Art. 7 CERD). Sie haben zwischen den Völkern und Rassen- oder Volksgruppen Verständnis, Duldsamkeit und Freundschaft zu fördern sowie die Ziele und Grundsätze der Menschenrechte zu verbreiten. Eine entsprechende Bestimmung findet sich auch in Art. 5 des Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau sowie in Art. 8 der Behindertenrechtskonvention.

Besondere Leistungspflichten

«Positive Massnahmen»

Zu den Leistungspflichten gehören auch die sogenannten positiven Massnahmen. Ein Verbot von rechtlicher Diskriminierung allein genügt nicht, um traditionell benachteiligte Gruppen – Frauen, Menschen mit Behinderungen, ethnische Minderheiten – vor Benachteiligung zu schützen und bestehende faktische Diskriminierungen zu beseitigen. Der Staat hat gezielte Fördermassnahmen für benachteiligte Gruppen zu ergreifen, um ihnen den gleichen Genuss der Grund- und Menschenrechte zu ermöglichen. So muss er zum Beispiel Massnahmen in die Wege leiten, um benachteiligten Minderheiten den Zugang zu Bildung oder zu Ämtern und Stellen zu erleichtern.

Da solche Sondermassnahmen ihrerseits dem Gleichbehandlungsgebot entgegenlaufen können, sind sie durch die Menschenrechtsverträge ausdrücklich erlaubt, sofern sie zeitlich begrenzt sind. Explizit besagt zum Beispiel das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau:

«Zeitweilige Sondermassnahmen der Vertragsstaaten zur beschleunigten Herbeiführung der De-facto-Gleichberechtigung von Mann und Frau gelten nicht als Diskriminierung im Sinne dieses Übereinkommens, dürfen aber keinesfalls die Beibehaltung ungleicher oder gesonderter Massstäbe zur Folge haben; diese Massnahmen sind aufzuheben, sobald die Ziele der Chancengleichheit und Gleichbehandlung erreicht sind.» (Art. 4)

Eine entsprechende Bestimmung findet sich auch in Art. 2 Absatz 2 der Antirassismuskonvention oder in Art. 5 Abs. 4 der Behindertenrechtskonvention.

Die Überwachungsorgane, insbesondere der Ausschuss gegen Frauendiskriminierung, ermahnen die Staaten, verstärkt solche Sondermassnahmen zur Beschleunigung der Gleichstellung diskriminierter Gruppen zu ergreifen.

«Angemessene Vorkehrungen»

Zu den Leistungspflichten gehört zudem die Pflicht zur Ergreifung sogenannter «angemessener Vorkehrungen». Die Behindertenrechtskonvention umschreibt diese wie folgt: «‹Angemessene Vorkehrungen› sind notwendige und geeignete Änderungen und Anpassungen, die keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellen, wenn sie in einem bestimmten Fall benötigt werden, um Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen den Genuss und die Ausübung aller Menschenrechte und Grundfreiheiten zu gewährleisten» (Art. 2).

Es handelt sich etwa um Vorkehrungen, welche es einem Menschen mit Behinderung ermöglichen, eine Arbeit auszuüben oder in einem Restaurant zu essen. Im Gegensatz zu den positiven Massnahmen handelt es sich bei den angemessenen Vorkehrungen um Anpassungen, die sich an der konkreten Person orientieren. Angemessene Vorkehrungen sind z.B. die Installierung einer spezifischen Software für einen sehbehinderten administrativen Mitarbeiter oder der Zugang zu Kinofilmen mit Untertiteln für gehörlose Menschen.

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