Wirtschaft und Menschenrechte: UNO-Arbeitsgruppe zur Schaffung eines internationalen Abkommens

28.07.2021

Der UNO-Menschenrechtsrat hat 2014 auf Initiative von Ecuador und Südafrika eine Arbeitsgruppe geschaffen und diese mit der Ausarbeitung eines verbindlichen internationalen Abkommens über transnationale Unternehmen und Menschenrechte beauftragt. Eine breite internationale Koalition von NGOs hat diesen Schritt begrüsst und bringt sich nun aktiv in die laufenden Diskussionen ein.

Seit Sommer 2015 hat die UNO-Arbeitsgruppe («Open-ended intergovernmental working group on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights - OEIGWG») mehrmals getagt, eine erste Session abgehalten und diese vor allem dem Gedankenaustausch zwischen Staaten, NGOs und Experten*innen gewidmet. Ein grosser Knackpunkt ist das Verhältnis des neuen Abkommens zu den UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte. Viele westliche Staaten halten sich mit ihrer Unterstützung für das Abkommen zurück mit der Begründung, auf dem Prinzip der Freiwilligkeit beruhende Massnahmen seien ausreichend. Währenddessen setzt sich die Zivilgesellschaft unbeirrt für ein rechtlich verbindliches Abkommen ein. In der Schweiz gibt es dazu die AG Transnationale Konzerne & Menschenrechte der NGO-Plattform unter der Federführung von FIAN Schweiz. Auf der Website von FIAN wir der ganze Prozess ausführlich dokumentiert und mit mit Stellungahmen sowie Berichten begleitet.

Vorgeschichte und Ziel

Seit Jahren findet die Diskussion um Wirtschaft und Menschenrechte immer mehr Beachtung. Ausgangspunkt dieser Diskussionen sind häufige Verletzungen von Standards im Menschenrechtsbereich durch transnationale Unternehmen. Als Antwort darauf wurden innerhalb der UNO verschiedene Initiativen angestossen. Die von Sonderberichterstatter Ruggie erarbeiteten UNO-Leitprinzipien für Menschenrechte und Unternehmen sind ein Resultat davon und werden gerne als Erfolg bezeichnet.

Gleichzeitig nahmen sich viele zivilgesellschaftliche Organisationen des Themas an, so dass sich inzwischen eine geschlossene Front an zivilgesellschaftlichen Akteuren gebildet hat, welche das Ziel verfolgen, die Wirtschaftsunternehmen stärker auf die Menschenrechtsnormen zu verpflichten. Ein grosses Hindernis ist und bleibt, dass es sich rechtlich gesehen bei den menschenrechtlichen Standards und Regeln für Unternehmen – mit Ausnahme der ILO-Konventionen – weiterhin um «soft law» handelt. Das heisst, dass diese Regeln weder verbindlich noch durchsetzbar sind.

Am 26. Juni 2014 hat der UNO-Menschenrechtsrat in Genf die Resolution 26/9 verabschiedet, mit der Absicht, diesen Zustand zu verändern. Mit der Resolution entschied der Menschenrechtsrat, eine zwischenstaatliche Arbeitsgruppe zur Entwicklung eines verbindlichen internationalen Abkommens über transnationale Unternehmen und Menschenrechte einzusetzen.

Mit 20 Ja- zu 14 Nein-Stimmen sowie 13 Enthaltungen wurde die Resolution mit einem wenig überzeugenden Resultat angenommen. Staaten wie Venezuela, Russland, Indien und Kuba hatten sich für die Resolution ausgesprochen. Durchs Band Nein gestimmt haben die Länder der EU und auch die Staaten, in denen die meisten und wichtigsten transnationalen Unternehmen ansässig sind: Die USA, Grossbritannien, Deutschland, Frankreich und Japan. Die Schweiz war damals nicht Mitglied des Menschenrechtsrates und hatte somit keine Stimme.

Grosse Meinungsverschiedenheiten in der ersten Session (2015)

Von den einen enthusiastisch begrüsst, von den anderen argwöhnisch beäugt, nahm diese UNO-Arbeitsgruppe am 6. Juli 2015 ihre Arbeit auf. Die erste Session zeigte die Schwierigkeiten auf, mit der die Arbeitsgruppe sicher noch eine Weile zu kämpfen haben wird. Offenbar ist ein konsensfähiges Abkommen noch in weiter Ferne.

Die Länder, welche gegen die Resolution gestimmt hatten, unterstrichen ihre Position mit folgender Argumentation: Bevor man eine internationale Konvention ausarbeite, müsse man die UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte konsequent umsetzen. Um den UNO-Leitprinzipien zum Durchbruch zu verhelfen, brauche es den konsequenten Einsatz der Staaten. Mit der Ausarbeitung einer Konvention jetzt eine neue Baustelle zu eröffnen, berge die Gefahr, dass weder die Leitprinzipien umgesetzt werden noch die Verhandlungen zum neuen Abkommen vom Fleck kommen.

Ein zweiter Kritikpunkt der Gegner*innen lautete, dass nur transnationale Unternehmen unter das geplante Abkommen fallen sollen. In der Resolution 26/9 wird dies präzisiert: Sie zielt auf die transnationalen Unternehmen und «andere Wirtschaftsunternehmen» ab, d.h. «alle Wirtschaftsunternehmen, deren operative Tätigkeiten transnationalen Charakter haben, und […] nicht örtliche Unternehmen, die nach einschlägigem innerstaatlichem Recht registriert sind». Zwar seien transnationale Unternehmen für viele Verletzungen von Menschenrechtsstandards verantwortlich. Doch Unternehmen, die nur auf nationaler Ebene tätig sind, stünden viel weniger unter internationaler Beobachtung und seien oftmals in ihren menschenrechtlichen Auswirkungen ebenso schädlich wie einige transnationale Unternehmen. Ausserdem ist die skeptische Haltung einiger Verhandlungsparteien (insbesondere der EU) mit dem möglichen Wettbewerbsvorteil für lokale Unternehmen begründet, der sich aus der Beschränkung des Anwendungsbereichs auf transnationale und transnational agierende Unternehmen ergeben würde. Da viele Befürworter*innen eines verbindlichen Abkommens ein solches auf die transnationalen Unternehmen beschränken wollten, sei ihre Position auf irrationale Weise voreingenommen.

Die Befürworter*innen argumentierten während der ersten Session der Arbeitsgruppe, dass die UNO-Leitprinzipien durchaus komplementär zum angestrebten Abkommen seien. Ein Abkommen sei jedoch rechtlich verbindlich und damit viel wirkungsvoller als die Leitprinzipien, die weitgehend auf Freiwilligkeit beruhen. Bezüglich des Anwendungsbereichs wie definiert in der Resolution 26/9 waren manche Befürworter*innen der Meinung, er sei gerechtfertigt durch die Eigenheiten der transnationalen Unternehmen (Möglichkeit der Einflussnahme, komplexe wirtschaftliche Strukturen, Forum Shopping), aufgrund derer sie sich der Justiz entziehen können. Laut einigen zivilgesellschaftlichen Organisationen diente zudem die Position der Gegner*innen vor allem dazu, das Abkommen zu schwächen. Würde sich das Abkommen auf alle Unternehmen anwenden, wäre es nämlich kaum umsetzbar.

Zweite Session: Die völlige Polarisierung ist überwunden (2016)

Zwischen der ersten und der zweiten Session organisierte die Vorsitzende der Arbeitsgruppe, María Fernanda Espinosa Garcés, mehr als hundert Treffen und erhielt mehr als siebzig schriftliche Beiträge. Diese weitreichenden Konsultationen bildeten die Grundlage für das Arbeitsprogramm der zweiten Session.

Die zweite Session war besser besucht als die erste. Dies liess auf ein gesteigertes Interesse seitens der Staatengemeinschaft schliessen. Mit achtzig Staaten waren immerhin zwanzig mehr anwesend als bei der ersten Session. Bemerkenswert war die Anwesenheit der EU während der ganzen Session. Die USA glänzten wiederum mit Abwesenheit.

Die Kluft zwischen Befürworter*innen und Gegner*innen eines zukünftigen Abkommens war in den Diskussionen immer noch ersichtlich. Jedoch liessen die Erklärungen insbesondere der EU darauf schliessen, dass diese inzwischen das Ziel eines Abkommens akzeptiert hatte. Die EU vertrat zwar weiterhin klar die Meinung, dass ihr zunächst an der wirksamen Umsetzung der UNO-Leitprinzipien gelegen war. Sie schien aber zumindest am Prozess der Ausgestaltung eines Abkommens interessiert zu sein und sich daran beteiligen zu wollen.

Dritte Session: Ein weiterer Schritt Richtung verbindliches Abkommen (2017)

Nach der zweiten Session hielten die Vorsitzende der UNO-Arbeitsgruppe María Fernanda Espinosa Garcés und ihr Nachfolger Guillaume Long (ständiger Vertreter Ecuadors bei der UNO in Genf) weltweit weit über hundert Treffen und Konsultationen mit Staaten und anderen Beteiligten ab. Darauf basierend publizierten sie im September 2017 die möglichen Elemente eines Abkommens als Diskussionsgrundlage für die dritte Session.

Mit 101 Staaten erzielte die Arbeitsgruppe an ihrer dritten Session einen neuen Teilnahmerekord. Ein möglicher Grund dafür war der globale Aufruf zur Beteiligung, der im Vorfeld der Session von zahlreichen Politiker*innen und Vertreter*innen zivilgesellschaftlicher Organisationen lanciert worden war. Auch die EU und ihre Mitgliedstaaten sowie die Schweiz, Norwegen, Japan und Australien nahmen teil. Das zivilgesellschaftliche Bündnis «Treaty Alliance», das etwa 1000 Mitgliedorganisationen vereint, und die aus über 250 Organisationen zusammengesetzte «Global Campaign to Reclaim Peoples Sovereignty, Dismantle Corporate Power and Stop Impunity» beteiligten sich ebenfalls an den Diskussionen.

Zu Beginn der Session entfachte die EU den alten Streit über das Arbeitsprogramm aus der ersten Session wieder, indem sie die Debatte um die Umsetzung der UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte und den Einschluss nationaler Unternehmen erneut aufgreifen wollte. Nach Beilegung dieser Kontroverse konnte das Programm planmässig durchgeführt werden. Kernelement der Session waren elf Paneldiskussionen entsprechend der Themen, welche in den vorgelegten Elementen für den Entwurf des Abkommens angesprochen wurden.

Die vorgelegten Elemente enthielten Vorschläge für Staatenpflichten, Massnahmen zur Vermeidung von Menschenrechtsverstössen durch Unternehmen, die Verbesserung des Rechtszuganges für Betroffene, gerichtliche Zuständigkeiten, die internationale Zusammenarbeit und verschiedene Durchsetzungsmechanismen. Zahlreiche Expert*innen von internationalen Organisationen, aus Wissenschaft, Zivilgesellschaft und Wirtschaft waren eingeladen, Stellungnahmen zu den jeweiligen Themen abzugeben.

Einige Staaten und zivilgesellschaftliche Organisationen betrachteten die vorgeschlagenen Elemente als gute Grundlage für die weiteren Verhandlungen, andere waren skeptisch. Die Anwesenden stimmten darin überein, dass die Entwurfselemente in mehreren Aspekten einer Klarstellung bedurften. Beispiele dafür waren der Anwendungsbereich des künftigen Abkommens und die Haftungsgründe für Unternehmen.

Angespannter wurde die Atmosphäre in der Schlussphase, als es um die Frage der Weiterführung des Prozesses ging. Überraschend tauchte die bisher abwesende USA auf und forderte eine neue Resolution, um das Mandat der Arbeitsgruppe zu erneuern. Einige Staaten, darunter Mexiko und Australien, schlossen sich diesem Votum an. Das Plenum entschied sich jedoch für die Weiterführung des Prozesses ohne Mandatserneuerung.

Der Vorsitzende fasste den Auftrag, informelle Verhandlungen über den Verlauf des Prozesses zu führen und einen detaillierten Plan («Roadmap») für den Prozess hin zu einem verbindlichen Abkommen zu entwickeln.

Vierte Session: Herausfordernde Konsensfindung (2018)

Auch nach der dritten Session hielt der Vorsitzende der UNO-Arbeitsgruppe zahlreiche Treffen und Konsultationen mit Staaten und anderen Beteiligten ab, woraus im Hinblick auf die vierte Session schliesslich der Abkommensentwurf sowie der Entwurf des Zusatzprotokolls entstanden.

Mit 93 teilnehmenden Staaten ging die Beteiligung an der vierten Session etwas zurück, was zumindest teilweise mit der gleichzeitig stattfindenden Versammlung der Interparlamentarischen Union erklärt werden konnte. Bei den europäischen Staaten verringerte sich die Beteiligung von 32 auf 27 Staaten. Die Schweiz war während der ganzen Session mit einer Delegation von zwei bis vier Personen zugegen. Besonders stark vertreten war dieses Mal die Zivilgesellschaft mit über 50 Organisationen mit ECOSOC-Beraterstatus.

Zum ersten Mal wurde die Eröffnung der Versammlung von der EU nicht gestört. In ihrer Erklärung zu Beginn der Session beanstandete die EU jedoch, dass ihre Vorschläge für eine Konsensfindung einschliesslich einer neuen Resolution im Menschenrechtsrat über das Mandat und den weiteren Prozess nicht aufgenommen worden waren.

Zu Beginn der Session erläuterte der Vorsitzende den Abkommensentwurf und beschrieb die vier Pfeiler, auf denen er beruht: Prävention, Rechte der Opfer, internationale Zusammenarbeit und Überwachungsmechanismen. In der anschliessenden Diskussion nahm das Verhältnis zwischen Abkommensentwurf und Guiding Principles on Business and Human Rights (UNPG) viel Raum ein. Dabei betonte gleich zu Beginn die Vize-Hochkommissarin für Menschenrechte Kate Gilmore, dass es keinen inhärenten Konflikt zwischen den UNGP und der Entwicklung eines rechtlich verbindlichen Instrumentes gebe.

Die Delegationen beurteilten die Tatsache, dass der Entwurf die primäre Verantwortung für Achtung, Schutz und Erfüllung der Menschenrechte den Staaten und nicht den Unternehmen zuschreibt, besonders positiv. Dies stiess jedoch insbesondere auch bei manchen Vertreter*innen der Zivilgesellschaft auf Kritik, da sie wiederholt gefordert hatten, im Rahmen des Abkommens den Unternehmen auch direkte Verpflichtungen aufzuerlegen.

Zudem bemängelten viele Organisation, der Entwurf messe dem Schutz von Menschenrechtsverteidiger*innen und anderer gefährdeten Gruppen nicht genügend Wichtigkeit bei. Besonders hervorgehoben wurden die indigenen Gemeinschaften und das Prinzip der freien, vorgängigen und informierten Zustimmung (FPIC).

Im Allgemeinen gewann der Treaty-Prozess in der vierten Session angesichts der zahlreichen Stellungnahmen erheblich an inhaltlicher Substanz. Die Herausforderung stellte sich nun im Vorfeld der auf Herbst 2019 festgelegten fünften Session, auf dieser reichhaltigen, aber sehr dispersen Grundlage die Konsensfindung zu einem revidierten Abkommensentwurf zu orchestrieren.

Fünfte Session: Ruhige und inhaltsorientierte Atmosphäre (2019)

Das Präsidium der OEIGWG veröffentlichte vor der fünften Session einen neuen Abkommensentwurf, den «Revised Draft». Die fünfte Session fand vom 14. bis 18. Oktober 2019 in Genf statt. Mit gut 90 teilnehmenden Staaten pendelte sich die Anzahl nach vierten Session auf diesen Wert ein. Auch bei den europäischen Staaten stabilisierte sich die Beteiligung bei 27 Staaten. Gegenüber 2018 waren 21 Staaten neu vertreten und 24 nahmen nicht mehr teil. Auch die Schweiz war während der ganzen Session mit einer Delegation von ein bis drei Personen anwesend. Von den zwischenstaatlichen Organisationen nahm u.a. die EU teil; daneben waren verschiedene UN-Institutionen zugegen. Auch die Vertretung der Zivilgesellschaft blieb mit rund 50 Organisationen auf dem Niveau des Vorjahres.

In der Session wurde im Allgemeinen die Kompatibilität des Abkommensentwurfs mit den UNGPs diskutiert und es wurden u.a. auch seitens der Zivilgesellschaft viele Forderungen nach präziseren Formulierungen und konkreten Massnahmen gesellt. Leider wurde nicht unmittelbar am Entwurfstext verhandelt, aber aus all den Stellungnahmen von Seiten Staaten, Zivilgesellschaft und Expert*innen stand am Ende der Session für die substantielle inhaltliche Weiterentwicklung des Entwurfs viel Material zur Verfügung. Wieviel inhaltlich erreicht werden konnte, war schwierig einzuschätzen. Mit der Ausdehnung des Geltungsbereichs auf alle Unternehmen wurde jedoch ein wichtiger Kompromiss eingegangen, der eine breitere Akzeptanz und Verhandlungsteilnahme ermöglichen würde. Auch die Bemühungen für eine Abstimmung auf die UNGPs würde dazu beitragen.

Ein Fortschritt gegenüber der 4. Session lag in der weitgehenden Absenz grösserer Spannungen und in einer weitestgehend ruhigen, inhaltsorientierten, sachlichen Atmosphäre. Insbesondere die Wandlung der EU erstaunte und gab zusätzlich zu Optimismus Anlass: Nach der anfänglichen Ankündigung, sich wiederum von den abschliessenden Empfehlungen und Folgerungen zu distanzieren, stimmte sie diesen am letzten Tag zum ersten Mal und ausdrücklich zu . Erfreulich war auch die entschiedene Verteidigung der künftigen vollen Beteiligung der Zivilgesellschaft an den Verhandlungen durch Ägypten, Kuba und Aserbaidschan. Die Herausforderung stellt sich nun im Vorfeld der auf Herbst 2019 festgelegten fünften Session, auf dieser reichhaltigen, aber sehr dispersen Grundlage die Konsensfindung zu einem revidierten Abkommensentwurf zu orchestrieren. Dies insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass sich ein Grossteil der Staaten, hauptsächlich der westlichen, nicht explizit für die Unterstützung des Abkommens ausgesprochen haben.

Die Ausgangslage für die Weiterentwicklung des Prozesses und des Abkommensentwurfs erschien nach keiner Session so gut wie nach der fünften. Mit den UNGPs hatte sich eine «Versöhnung» eingestellt, eine weitere Abstimmung auf sie war zu erwarten. Der absehbare Verhandlungseintritt der EU würde weitere nördliche Staaten zur aktiven Beteiligung motivieren. Für Staaten wie Kanada, Australien, Neuseeland und Japan würde es entsprechend schwieriger werden, den Verhandlungen fernzubleiben.

Sechste Session: Die Verhandlungen drehen sich im Kreis (2020)

Vor der sechsten Session, die zwischen dem 26. und 30. Oktober 2020 stattfand, veröffentlichte das Präsidium der OEIGWG eine angepasste Version des Abkommens; den «Second Revised Draft». Die sechste Session fand pandemiebedingt in einer schwierigen hybriden Form statt: sowohl in physischer Form vor Ort in Genf als auch in virtueller Form über Webex und eingesandten Videobotschaften. Wegen der Quarantänebestimmungen konnten keine zivilgesellschaftlichen Delegationen aus dem Ausland einreisen; die Teilnahme vor Ort war auf die in der Schweiz ansässigen Vertreter*innen beschränkt. Somit waren nur ein kleiner Teil der staatlichen Delegationen und nur wenige zivilgesellschaftliche Organisationen im Verhandlungssaal anwesend.

Gemäss offiziellem Bericht nahmen nur  66 Staaten (plus zwei Staaten mit Beobachterstatus) an der Session teil. Bei den europäischen Staaten ging die Teilnahme wohl ebenfalls pandemiebedingt von 28 auf 21 Staaten zurück. Die Schweiz war an zwei Tagen vor Ort präsent und verfolgte die Verhandlungen an den übrigen Tagen online. Gegenüber 2019 waren 11 Staaten neu vertreten und 34 nahmen nicht mehr teil. Von den zwischenstaatlichen Organisationen nahm u.a. die EU teil; daneben waren die Nationalen Menschenrechtsinstitutionen (NMRI) von Deutschland, Finnland, Frankreich und Marokko sowie die Globale Allianz der NMRI vertreten. Die Zivilgesellschaft war mit ca. 80 Organisationen mit ECOSOC-Beraterstatus vertreten.

Am Ende der fünften Session hatten insbesondere Brasilien und Russland «staatengeführte direkte inhaltliche Verhandlungen» über den Abkommenstext gefordert, was in die Empfehlungen des Vorsitzenden für die 6. Session aufgenommen worden war. Auch das Arbeitsprogramm für die sechste Session führte zum ersten Mal explizit «Verhandlungen» zu den einzelnen Artikeln auf. Trotzdem leitete der Vorsitzende Michelle Bachelet in dieser Session keine eigentlichen Verhandlungen über den Text ein, sondern nahm weiterhin nur Kommentare und Fragen zu den einzelnen Artikeln entgegen. Dies führte zu erheblicher Irritation bei der Zivilgesellschaft und einzelnen Staaten. Auf entsprechende Fragen hin rechtfertigte der Vorsitzende diese Art der Abhaltung bloss mit den besonderen Umständen und Schwierigkeiten aufgrund der Corona-Pandemie. Wie sich jedoch am Ende der Session unter der Hand herausstellte, hatten ausgerechnet Brasilien und Russland, aber auch die EU und China, der Vorsitzenden vor Sessionsbeginn mitgeteilt, dass sie nicht bereit seien, in konkrete textliche Verhandlungen einzutreten. Entsprechend  kamen bezüglich der umstrittenen Themen keine Weiterentwicklungen oder Kompromisse zustande und die Verhandlungen drehten sich im Kreis. Die grössten Streitpunkte blieben der Geltungsbereich (alle Unternehmen vs Transnationale Konzerne oder Kompromisslösung) und die strafrechtliche Haftbarkeit für Unternehmen (Empfehlung vs Vorschrift).

NGO Engagement

Auf internationaler Ebene setzt sich weiterhin ein sehr breites Konsortium von Hunderten von NGOs für die rasche Schaffung eines rechtlich verbindlichen internationalen Abkommens zur menschenrechtlichen Regulierung von transnationalen Unternehmen ein. Während den Sessionen der Arbeitsgruppe haben die NGOs ein Mitspracherecht. Ausserdem organisieren sie Veranstaltungen am Rande der offiziellen Tagung. Ausserhalb des Palais des Nations bietet die Global Campaign to Reclaim Peoples Sovereignty, Dismantle Corporate Power and Stop Impunity bei jeder Session Aktivitäten und Workshops an.

Anlässlich der ersten Session bemerkten einige NGOs kritisch, dass es wichtig sei, bei der Ausarbeitung des Abkommens auch die Opfer von Menschenrechtsverletzungen von transnationalen Unternehmen einzubinden. Einige NGOs schlossen sich der Kritik der EU an und wollten, dass auch ausschliesslich national tätige Unternehmen unter das neue Abkommen fallen. Die NGOs blieben auch während der zweiten Session aktiv und gaben ihre Unterstützung eines zukünftigen Abkommens anhand zahlreicher Wortmeldungen zum Ausdruck. An der dritten Session beteiligten sich die NGOs mit zahlreiche mündlichen und 15 schriftlichen Stellungnahmen, in denen sie die vom Vorsitzenden vorgeschlagenen Elemente für ein Abkommen kommentierten. Ein abschliessendes Panel bot Vertreter*innen von Gruppen, welche konkret von Menschenrechtsverstössen durch Unternehmen betroffen sind, die Möglichkeit, ihre Fälle vorzustellen. An der vierten und fünften Session war die Zivilgesellschaft mit über 50 Organisationen noch stärker vertreten. Trotz erschwerten Teilnahmebedingungen aufgrund der Coronapandemie stiegt die Beteiligung der Zivilgesellschaft in der sechsten Session auf rund 80 Organisationen.

Dokumentation

Für mehr Informationen und Dokumentation, folgen Sie bitte die Webseite von FIAN Schweiz dort

Dokumentation der UNO-Arbeitsgruppe OEIGWG

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