Reform der Staatenberichtsverfahren der UNO-Vertragsorgane: Dublin-Prozess

Jeder der heute neun internationalen UNO-Menschenrechtsverträge sieht ein Verfahren vor, das den Beitrittsstaat verpflichtet, periodisch Rechenschaft abzulegen über die Umsetzung derjenigen Menschenrechte, die vom Vertrag garantiert werden. Diese «Staatenberichtsverfahren» haben sich im Laufe der letzten zwanzig Jahre keinen besonders guten Ruf erworben: Sie gelten als schwerfällig und teilweise redundant; für die unmittelbar Beteiligten sind sie mit einem hohen Arbeitsaufwand verbunden; für Uneingeweihte sind sie schlecht verständlich, für die Medien kaum von Interesse und in ihrer praktischen Bedeutung werden sie oft überschätzt.

Die Beurteilung der Staatenberichtsverfahren fällt nicht nur aus der Sicht von humanrights.ch, einer nationalen NGO, welche öfters an Schattenberichten beteiligt war, eher negativ aus. Viele beteiligte Akteure haben schon seit längerer Zeit Kritik an den Verfahren geäussert. Das UNO-Hochkommissariat für Menschenrechte ergriff im Jahre 2009 die Initiative, um einen Reformprozess einzuleiten, und orchestrierte während zwei Jahren einen internationalen Diskussionsprozess, den sogennanten «Dublin-Prozess», der im Juni 2012 mit einem Bericht der UNO-Hochkommissarin abgeschlossen wurde.

Im vorliegenden Artikel werden die Hintergründe und die Dynamik des Dublin-Prozesses beleuchtet; in einem neueren Artikel beschäftigt sich humanrights.ch mit dem resultierenden Bericht der UNO-Hochkommissarin und der Reaktion der Staatengemeinschaft.

Resultat einer unkoordinierten Entwicklung

Man muss sich vor Augen halten, dass die einzelnen UNO-Menschenrechtsverträge weniger das Produkt eines systematischen Normsetzungsprozesses sind als vielmehr das Resultat von teilweise geplanten, teilweise zufälligen und teilweise politisch beeinflussten Entwicklungen. Ein solches Resultat nennt man gewöhnlich «historisch gewachsen» und meint damit ein durch Wechselwirkungen verbundenes Nebeneinander, das unter dem Aspekt einer vernünftigen Koordination voller Unzulänglichkeiten ist.

Hauptpunkte der Kritik

Die wichtigsten Motive der bereits in den Neunzigerjahren manifest gewordenen und seither immer wieder geäusserten internen Kritik am System der UNO-Vertragsorgane und der Staatenberichtserstattung sind die folgenden:

  • mangelhaft koordiniertes Nebeneinander von einander überschneidenden Rechtsgarantien in den neun zentralen Menschenrechtsverträgen
  • unkoordiniertes Nebeneinander von Verfahrensordnungen und Arbeitsweisen der UNO-Vertragsorgane für die Staatenberichtsverfahren
  • sehr grosser Überhang an nicht erfüllten Berichtspflichten durch die Vertragsstaaten, zurückzuführen auf den fehlenden politischen Willen respektive auf zu grosse Arbeitslasten der Staaten durch die Berichterstattungspflichten im Kontext von bis zu neun Abkommen
  • Überhang und lange Fristen bei der Behandlung von Staatenberichten durch die UNO-Vertragsorgane, zurückzuführen auf mangelnde Ressourcen und die zunehmende Zahl der Vertragsstaaten, und erschwert durch teilweise überlange und wenig aussagekräftige Berichte der Vertragsstaaten
  • fehlende standardisierte Auswahlverfahren für die Mitglieder der UNO-Vertragsorgane, um deren Unabhängigkeit und zureichende Sachkompetenz zu garantieren
  • weitgehende Wirkungslosigkeit der Staatenberichtsverfahren auf innerstaatlicher Ebene wegen systematischer Defizite beim Follow up (Nachbearbeitung) zu den abschliessenden Empfehlungen der UNO-Vertragsorgane an die Vertragsstaaten

Vor lauter Bäumen den Wald nicht mehr sehen

Mit der zunehmenden Zahl an separaten Berichten zu einzelnen Menschenrechtsverträgen werden thematische Spezialisierungen und Sonderinteressen gefördert; gleichzeitig droht das Denken im Gesamtzusammenhang der Menschenrechte, die ja unteilbar, miteinander verbunden und voneinander abhängig sein sollten, verloren zu gehen. Die potentielle Stärke des Staatenberichtsverfahrens, nämlich eine menschenrechtspolitische Bewertung des staatlichen Handelns zu ermöglichen, verpufft zunehmend in der Aufsplitterung der Einzelberichte. Auch sinkt mit den relativ häufigen Empfehlungen seitens der einzelnen UNO-Vertragsorgane an einen bestimmten Staat die politische Bedeutung und auch der «Nachrichtenwert» der einzelnen Empfehlungen. Angesichts einer unübersichtlichen Zahl von Einzelempfehlungen verschwindet die Menschenrechtspolitik des Staates als Ganzes aus dem Blickfeld.

Zweierlei Reformbemühungen

Als Antwort auf diese Kritikpunkte, die erstmals in der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre herausgearbeitet wurden, sind zwei Typen von Reformstrategien entwickelt worden: Die Strategie der kleinen Schritte und jene des grossen Wurfes. Letztere strebte einen Systemwechsel auf zwei Ebenen an: Integration der vielen dezentralen UNO-Vertragsorgane in ein einziges Vertragsorgan mit verschiedenen thematischen Abteilungen («Unified Standing Treaty Body») auf der einen Seite und Integration der verschiedenen Staatenberichtspflichten in einen einzigen integrierten Staatenbericht («Unified Reporting System» bzw. «Single Report») auf der anderen Seite.

Doch beide Komponenten der radikalen Reformstrategie sind klar gescheitert, und zwar am Widerstand einer Allianz von UNO-Vertragsorganen, Vertragsstaaten und von internationalen Nichtregierungsorganisationen: Die UNO-Vertragsorgane bangten um einen Verlust ihrer Eigenständigkeit – was auch heisst: ihrer Macht – und ihrer thematisch ausdifferenzierten Arbeitsweisen. Der letztere Punkt, also die Angst vor einem Verlust von sachlich differenzierten Betrachtungsweisen, hat auch die zuständigen Experten/innen der grossen NGO dazu gebracht, sich auf die Seite der Reformbremser zu schlagen, während die Vertragsstaaten vermutlich die nicht ausgesprochene gegenläufige Befürchtung hegten, eine radikale Vereinfachung des Systems könnte dieses in empfindlicher Weise effizienter machen.

Auf der einen Seite steht also das Risiko, dass die Errungenschaft von stark differenzierten Menschenrechtsnormen rückgängig gemacht werden könnte, auf der andern Seite die Chance, dass der Mechanismus menschenrechtspolitisch wirksamer würde. Leider hat der letztere Gesichtspunkt sich nicht durchsetzen können.

Hemmend auf die Reformdiskussion hat sich ausserdem der Umstand ausgewirkt, dass in den Jahren ab 2005 mit der Schaffung des UNO-Menschenrechtsrates und insbesondere von dessen neuem UPR-Verfahren viele Ressourcen gebunden und neue Schwierigkeiten geschaffen wurden, insbesondere was das Verhältnis des UPR zu den Staatenberichtsverfahren angeht. Mit dieser neuen Situation wurde der Reformwillen zusätzlich geschwächt.

Die Strategie der kleinen Schritte

Fazit der Diskussionen über eine radikale Reform: Die beharrenden Kräfte haben obsiegt, und es bleibt die Strategie der kleinen Schritte.

Seit einigen Jahren wird zum einen eine «Pflästerlipolitik» betrieben, wenn aus einem praktischen Notstand heraus von einzelnen UNO-Vertragsorganen gewisse Flexibilisierungen des Verfahrens eingeführt werden; zum andern handelt es sich um systematische, aber minime Reformbemühungen, sei es zur besseren Fokussierung des Staatenberichtsverfahrens auf die wunden Punkte in der Menschenrechtsbilanz eines Staates, sei es zur besseren Nachbearbeitung der abschliessenden Empfehlungen auf einzelstaatlicher Ebene.

Dublin-Prozess: Reformrunde 2009 – 2012

Im November 2009 hat eine gemischte ExpertenInnengruppe aus Mitgliedern diverser UNO-Vertragsorgane eine Diskussion angestossen, die in eine vom UNO-Hochkommissariat für Menschenrechte organisierte Serie von Konsultationen mit den wichtigsten Beteiligten mündete, den sogenannten „Dublin-Prozess“. In der Reformrunde 2009 - 2012 ist vom Reformwillen des Jahres 2004 nur noch ein Bündel von vorwiegend technischen Verbesserungsvorschlägen übrig geblieben. Die Resultate des Dublin-Prozesses wurden in einem Bericht der UNO-Hochkommissarin für Menschenrechte zusammengestellt und im Jahre 2012 der Öffentlichkeit präsentiert.

Zurückhaltung der internationalen NGO

Mit ihrem ausgeprägten Sinn für das Machbare geben sich die internationalen NGO pragmatisch und halten sich an die Strategie der minimalen Reformen. Die Genfer NGO-Profis haben die interne Sichtweise der UNO-Vertragsorgane stark verinnerlicht, wie die gemeinsame Stellungnahme «The Dublin Statement»  von zwanzig grossen NGO vom November 2010 zeigt.

In einem zweiten gemeinsamen NGO-Papier «Seoul Statement»  vom April 2011 werden zwar die Forderungen nach einer wirkungsvolleren Nachbearbeitung der Empfehlungen präzisiert und ausgebaut. Doch in der grundsätzlichen Haltung, an den kleinen Schrauben zu drehen und das schiefe Gesamtsystem aus dem Blick zu verlieren, hat sich nichts geändert:

Auf Anregung von internationalen NGO kam es schliesslich im Juni 2011 zu einem Treffen von einigen nationalen und internationalen NGO. Doch auch das resultierende Papier dieses Treffens bleibt der Strategie der kleinen Schritte treu:

Wunschprogramm einer national tätigen NGO

Leider wird im UNO-Kontext fast nur die Stimme der internationalen NGO gehört. Diese fordern zwar mitunter auch den Einbezug nationaler NGO in die Debatte. Doch im Übrigen dominiert bei ihnen die Angst vor dem Verlust erkämpfter Einflussmöglichkeiten, was ihre sehr vorsichtige Haltung erklärt.

Dabei wäre aus der Perspektive einer nationalen NGO das Gegenteil von bürokratischem Pragmatismus angesagt. Die grossen NGO müssten mit Nachdruck darauf hinarbeiten, dass die Staatenberichtsverfahren auch aus der innerstaatlichen Sicht zu einem handhabbaren Instrument würden, das dazu beiträgt, die Menschenrechtsinnenpolitik der Staaten positiv zu beeinflussen.

Wie wäre das möglich? In der Vorstellung einer naiven Utopie: Wenn alle vier Jahre ein einziger Staatenbericht zu allen Menschenrechtsverträgen geprüft würde, und, ebenfalls im Vierjahresrhythmus, aber um zwei Jahre verschoben, ein UPR-Verfahren durchgeführt würde, so hätten wir eine überschaubare und von der Arbeitsbelastung her tragbare Situation. Die Zivilgesellschaft müsste alle zwei Jahre eine Gesamtschau der Menschenrechtssituation liefern, und die Regierung bekäme alle zwei Jahre ein Bündel von internationalen Empfehlungen zur verbesserten Umsetzung der Menschenrechte im Lande. Vorausgesetzt, dieses konsolidierte Berichtssystem würde sich auf die wirklich heiklen Punkte in einem Land konzentrieren, so wäre dies eine geeignete Grundlage, um etwas bewirken zu können, gerade auch als Menschenrechts-NGO mit beschränkten Ressourcen.

07.08.2012