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Ausnahmezustand in Frankreich wird Dauerzustand - auf Kosten der Menschenrechte

07.11.2017

Im Juni 2017 hat die französische Regierung von Emmanuel Macron den Ausnahmezustand in Frankreich zum sechsten Mal verlängert, und zwar bis am 1. Nov. 2017. Der Ausnahmezustand war am 13. November 2015 als Reaktion auf eine besipiellose Terrorattacke verhängt worden. Zwei Jahre später endet zwar der Ausnahmezustand, jedoch wurden gleichzeitig Gesetzesverschärfungen beschlossen, welche wichtige Elemente des Ausnahmezustands zum Normalzustand machen.

Im Folgenden wird aufgezeigt, wie sich der Ausnahmezustand zur Europäischen Menschenrechtskonvention verhält, welche Probleme in der Praxis seither ruchbar wurden und mit welchen neuen Gesetzen die französische Regierung versucht, wichtige Elemente des Ausnahmezustands in das geltende Recht zu übernehmen bzw. den Ausnahmezustand zu normalisieren.

Vorgeschichte

Noch am Abend des 13. Novembers 2015, an dem bei Attentaten im Zentrum von Paris über 130 Menschen getötet und mehr als 350 verletzt wurden, hat Frankreich den Ausnahmezustand ausgerufen.

Gleichzeitig wurde das französische Notstandsgesetz von 1955 abgeändert, um «den Inhalt den aktuellen Umständen anzupassen», wie es in einem Brief an den Generalsekretär des Europarats heisst. Diese Änderungen verschärfen das Risiko, dass der Ausnahmezustand zu Verletzungen der EMRK führt.

Konkrete Verletzungen

Art. 4 des revidierten französischen Notstandsgesetzes besagt, dass der Innenminister jede Person, «der gegenüber ernsthafte Gründe zur Annahme bestehen, dass ihr Verhalten eine Gefahr für die Sicherheit und die öffentliche Ordnung darstellt», mit Hausarrest belegen kann. Ebenso sind Hausdurchsuchungen (insbesondere die Durchsuchung von elektronischen Geräten) ohne richterliche Anordnung möglich, sobald «ernsthafte Gründe zur Annahme bestehen, dass ein Ort von Personen besucht wird, deren Verhalten eine Gefahr für die Sicherheit und die öffentliche Ordnung darstellt.»

Das alte Notstandsgesetz sah demgegenüber vor, dass solche Massnahmen erst ergriffen werden können, wenn einer Person «eine Aktivität nachgewiesen werden kann, welche die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährdet». Das heisst, Frankreich kann also mit der Gesetzesänderung neu präventive Massnahmen ergreifen, bevor eine bedrohliche Aktivität nachgewiesen ist (ähnlich wie dies die Schweiz vorsieht, sehen Sie hierzu unseren Artikel). Es handelt sich dabei um Massnahmen, die einen weitgehenden Eingriff in die Grundrechte der Betroffenen zur Folge haben: Eine Hausdurchsuchung oder die Durchsuchung von elektronischen Geräten verletzen das Recht auf Privatsphäre, ein Hausarrest bedeutet eine massive Einschränkung der Bewegungsfreiheit.

Ein weiterer kritischer Punkt des neuen Gesetzes ist die Möglichkeit, Demonstrationen und Versammlungen zu verbieten. So wurde der im Rahmen des Pariser Klimagipfels für den 29. Nov. 2015 vorgesehene  grosse «Marsch für das Klima» umgehend verboten. Ausserdem vereinfacht das Gesetz die Auflösung von Versammlungen, welche die öffentliche Ordnung stören.

Rechtlich im Bereich des Möglichen

Am 24. November 2015 übermittelte die französische Regierung dem Europarat die Absicht, die Vorgaben der EMRK teilweise nicht mehr einzuhalten. Frankreich stützt sich dabei auf die  Klausel in Art. 15 EMRK, welche dies unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt und will sich damit vorsorglich vor allfälligen Verurteilungen durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) schützen.

Einzelne Bestimmungen der EMRK werden unter dem Ausnahmezustand regelmässig missachtet. Besonders betroffen von den  präventiven Massnahmen zur Terrorbekämpfung dürften Artikel 8 (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens), Artikel 5 (Recht auf Freiheit und Sicherheit), Artikel 10 (Meinungsäusserungsfreiheit) und Artikel 11 (Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit) sein. Auch das Diskriminierungsverbot (Artikel 14 EMRK), könnte angesichts der Gefahr einer Stigmatisierung von muslimischen Glaubensangehörigen in Mitleidenschaft gezogen werden.

In seinem Schreiben an den Europarat vom 24. Nov. 2015 rechtfertigt Frankreich die möglichen Beeinträchtigungen mit dem Verweis darauf, dass die getroffenen Massnahmen «notwendig geworden sind, um die erneute Verübung von terroristischen Attentaten zu verhindern.» Es wird sowohl auf die Anschläge von Paris, als auch auf die Tatsache verwiesen, dass die Terrorgefahr in Frankreich eine dauerhafte Gefahr sei, wie der Geheimdienst sowie die internationale Ausgangslage belegen würden. Damit rechtfertigt das Land die Situation eines «grossen öffentlichen Notstands, der das Leben der Nation bedroht.» Denn eine solche Situation wird von Artikel 15 EMRK vorausgesetzt, damit Mitgliedstaaten Massnahmen ergreifen dürfen, die von den Bestimmungen der Konvention abweichen. 

Das von Frankreich angekündigte Abweichen von der EMRK ist aussergewöhnlich aber nicht neu. Frankreich hatte sich 1985 wegen Unruhen in der zu Frankreich gehörenden pazifischen Inselgruppe Neukaledonien bereits einmal auf Art. 15 EMRK berufen. Und Grossbritannien hatte eine befristete Derogation 2005 nach den Anschlägen in London verhängt. Neuerdings hat die Türkei im Anschluss an den Putschversuch vom 15. Juli 2016 ebenfalls vom Art. 15 EMRK Gebrauch gemacht.

Eingeschränkte Möglichkeiten

Artikel 15 der EMRK legt auch Grenzen der Aufweichung der Menschenrechte  fest. Die Konvention erlaubt abweichende Massnahmen nur, «soweit es die Lage unbedingt erfordert und wenn die Massnahmen nicht im Widerspruch zu den sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Vertragspartei stehen.» Auch der Pakt über bürgerliche und politische Rechte der UNO enthält mehrere Bestimmungen, gegen welche die französischen Notstandsmassnahmen verstossen. Doch wie bei der EMRK sieht auch dieser die Möglichkeit zur Abweichung vor (Art. 4 IPBPR).

Schliesslich bestimmt Art. 15 EMRK, dass von gewissen Rechtsgarantien der EMRK trotz erklärter Derogation nicht abgewichen werden darf. Dies gilt für Art. 2, das Recht auf Leben, wobei hier «Todesfälle infolge rechtmässiger Kriegshandlungen» ausgenommen sind, für Art. 3, das Folterverbot, Art. 4 Abs. 1, das Sklavereiverbot sowie für Art. 7, der festhält, dass keine Strafe ohne Gesetz erfolgen darf.

Die Konvention gilt weiterhin

In seiner Medienmitteilung vom 25. November 2015 betont der Generalsekretär des Europarats, Thorbjørn Jagland, die Europäische Menschenrechtskonvention werde in Frankreich weiterhin gelten. Falls eine Regierung unter Berufung auf Art. 15 von der Konvention abweichen wolle, so werde der Gerichtshof die Rechtmässigkeit dieser Anfrage gemäss den in der EMRK festgelegten Kriterien beurteilen.  

Der Europarat wird sich nicht zur Rechtmässigkeit des französischen Vorgehens äussern. Doch die Einwohnerinnen und Einwohner von Frankreich werden weiterhin Zugang zum EGMR haben und können Beschwerden einreichen – auch wenn sie Verletzungen geltend machen, die aufgrund des Notstandsgesetzes verübt wurden. Danach wird der EGMR unter Berücksichtigung von Art. 15 EMRK die Beschwerden beurteilen, indem er sowohl die legitimen Abweichungen als auch die notwendigen Bedingungen dafür berücksichtigen wird. Hausdurchsuchungen bei Umweltaktivisten, wie sie im Vorfeld des Klimagipfels in Paris stattgefunden haben und welche in keinem Zusammenhang zur Terrorgefahr stehen, könnten beispielsweise weiterhin zu einer Verurteilung führen.

Berichte über Missbräuche

Die EMRK ist in Frankreich mit der Derogation nicht wirkungslos geworden, ebenso wenig der EGMR. Trotzdem sind die Auswirkungen des Ausnahmezustandes höchst beunruhigend. Laurent Borredon, ein «Beobachter des Ausnahmezustandes», welcher von der Zeitschrift «Le Monde» beauftragt wurde, berichtete über zahlreiche Missbräuche in den ersten Monaten des Ausnahmezustandes. Improvisationen, Aussetzer und brutales Vorgehen waren fast schon an der Tagesordnung.

Um seine Aussagen zu unterstreichen hat Laurent Borredon individuelle Schicksale festgehalten. Eines dieser Schicksale handelt von einer tunesischen Familie, die in Nizza lebt. Am 19. Nov. 2015 um 04:30 Uhr morgens drangen Spezialeinheiten der französischen Polizei mit Sprengstoff in das Haus der Familie ein. Die Splitter der Explosion haben die 6-jährige Tochter an Kopf und Hals verletzt. Kurz darauf verlassen die Polizisten das Haus. Sie haben sich in der Adresse geirrt. Eine weitere Episode handelt von einem Paar in der Dordogne, welches eine Hausdurchsuchung am frühen Morgen über sich ergehen lassen musste. Es wurde verdächtigt, drei Jahre zuvor an einer Demonstration gegen ein Flughafenprojekt teilgenommen zu haben. Ein letztes Beispiel betrifft einen Familienvater, den die Polizei am 15. Nov. 2015 unter Hausarrest stellte. Sein ehemaliger Arbeitgeber hatte ihn angezeigt. Erst einige Zeit später stellte die Polizei fest, dass es sich um eine Verwechslung handelte.

Erste Beschwerden

Gemäss den Zahlen vom Januar 2016 reichten 382 Personen eine Beschwerde ein. Nur vier davon wiesen einen effektiven Zusammenhang mit der Terrorbekämpfung auf. Emmanuel Daoud, ein Spezialist zum Thema Strafrecht und ein Menschenrechtsaktivist, kritisierte den Ausnahmezustand deshalb Anfangs 2016 während einer Sendung auf France Inter aufs Schärfste.

Diese Kritik ist umso mehr gerechtfertigt, als die Massnahmen der Regierung nicht die gewünschten Ergebnisse bringen. Nur gerade 592 der insgesamt 3‘549 Durchsuchungen führten zu einer Anklage. Davon wiederum hat das Gericht in nur 67 Fällen eine Strafe ausgesprochen. 56 Personen wurden verhaftet.

Dieses unverhältnismässige Vorgehen im Rahmen des Ausnahmezustandes hat zu einigen Beschwerden geführt. Gemäss einer Studie des Forschungszentrums für Grundrechte (Credof), welches in der Zeitschrift «Libération» zitiert wird, haben zwischen Januar 2015 und Januar 2017 650 Personen oder Organisationen ein rechtliches Verfahren eingeleitet, das in Zusammenhang mit dem Ausnahmezustand steht. Diese Zahl ist relativ niedrig, wenn in Betracht gezogen wird, dass im gleichen Zeitraum 7‘500 Einsätze im Rahmen des Ausnahmezustandes durchgeführt wurden. Davon waren 4‘200 «administrative Durchsuchungen», 710 Hausarreste, 588 Reiseverbote, 23 Demonstrationsverbote und 18 Schliessungen von Aufführungsräumen.

Die Zivilgesellschaft erhebt sich

Verschiedene Organisationen aus der Zivilgesellschaft kritisieren den Ausnahmezustand. Darunter die Organisationen Liga der Menschenrechte (LDH), Amnesty International und Human Rights Watch. Die Liga der Menschenrechte schreibt in einer Medienmitteilung vom Dezember 2015, dass der Ausnahmezustand missbraucht würde und auch auf Leute abziele, von denen in keinerlei Weise eine Terrorgefahr ausgehe. Der kriegsähnliche Zustand heize die Situation nur weiter an und öffne falschen Anschuldigungen und Diskriminierung Tor und Tür. Die LDH fordert die Regierung deshalb ausdrücklich auf, den Ausnahmezustand aufzuheben.

In einer weiteren Medienmitteilung vom 16. Mai 2016 verurteilte die LDH den Ausnahmezustand erneut. Dieser würde dazu benutzt, um kritische Stimmen zum Schweigen zu bringen. Demonstrationen gegen die Arbeitsmarktreform wurden beispielsweise gestützt auf die Regeln des Ausnahmezustandes verboten. Die Liga der Menschenrechte weist darauf hin, dass solche Demonstrationen in keinerlei Zusammenhang mit dem Ausnahmezustand stehen und ein Verbot nicht zur Terrorbekämpfung beitrage. Ohne richterliche Kontrolle besitze die Regierung eine exzessive Macht, mit der sie die kollektiven und persönlichen Freiheiten einschränke.

Amnesty International unterstützt die Aussagen der Liga der Menschenrechte in einem Bericht vom Mai 2017. Der Bericht zeigt eine grosse Anzahl von Missbräuchen auf, vor allem in Bezug auf die Versammlungsfreiheit. Gemäss den Zahlen von Amnesty haben Beamte im Namen des Ausnahmezustandes zwischen November 2015 und dem 5. Mai 2017, 639 Einzelmassnahmen angeordnet, die dazu dienten Personen davon abzuhalten, an öffentlichen Versammlungen teilzunehmen. Die meisten dieser Massnahmen (574) wurden im Kontext von Demonstrationen gegen das neue Arbeitsgesetz verhängt.

Amnesty International hat auch einige Empfehlungen formuliert, welche die Behörden dazu auffordern, die Versammlungsfreiheit nicht unnötig einzuschränken. Zudem sollen sie die Verhältnismässigkeit respektieren und wenn möglich zu schonenderen Mitteln greifen.

Wie die Liga der Menschenrechte fordert auch Amnesty die sofortige Aufhebung des Ausnahmezustandes und der Einschränkungen der internationalen Rechtsmittel. Zudem sollte ein Staat zuerst auf Massnahmen zurückgreifen, die keine Zwangsmassnahmen beinhalten. Gewalt sollte generell nur im absoluten Notfall angewendet werden.

Wenn die Ausnahme zum Dauerzustand wird

Nachdem der Ausnahmezustand sechs Mal verlängert worden war, kommt er schliesslich im November 2017 zu seinem Ende, jedoch nur, um gleichzeitig durch Gesetze ersetzt zu werden, die das Ausnahmeregime weitgehen in Stein meisseln.

Gemäss einer Medienmitteilung der französischen Regierung wurden die ersten Verlängerungen des Ausnahmezustandes mit der Fussball-Europameisterschaft 2016 und der Tour de France gerechtfertigt. Nach dem Anschlag von Nizza am 14. Juli 2016 hatte die französische Nationalversammlung den Ausnahmezustand erneut um sechs Monate verlängert. Die fünfte Verlängerung folgte am 15. Dezember 2016.  Der französische Innenminister Bruno Le Roux begründete den Entscheid mit der «anhaltenden Terrorgefahr».  Die Präsidentschaftswahlen von  Ende April und Anfangs Mai 2017 fanden somit unter dem Ausnahmezustand  statt. Dieser solle damals bis zum 15. Juli 2017 gelten. Mit der letzten Verlängerung dauert der Ausnahmezustand aktuell bis zum 1. November 2017.

Die Verlängerungen des Ausnahmezustandes wurden zudem von einer Reihe von Gesetzesänderungen begleitet. Die Sicherheitsbehörden und Beamten haben deutlich mehr Kompetenzen erhalten, die sie auch nach einer allfälligen Beendigung des Ausnahmezustands behalten werden. Die Regierung hatte am 3. Februar 2016 eine entsprechende Strafrechtsreform vorgelegt, welches am 19. Mai 2016 von der französischen Nationalversammlung und am 25. Mai 2016 vom Senat angenommen wurde. Aufgrund eines beschleunigten Verfahrens trat das neue Gesetz bereits am 26. Mai 2016 in Kraft. Das Gesetz hat zum Ziel, den Kampf gegen das organisierte Verbrechen, den Terrorismus und dessen Finanzierung zu verstärken sowie dabei die Effizienz zu verbessern und entsprechende Strafverfahren zu garantieren.

Dieses Gesetz, welches der Medienaufmerksamkeit fast vollständig entgangen ist, verankert den Ausnahmezustand im regulären französischen Recht. Es erlaubt der Kriminalpolizei und Staatsanwälten, ohne richterliche Genehmigung Telefonabhörungen, Videoüberwachungen und das Abfangen von Internetdaten anzuordnen.  Zudem kann ein Staatsanwalt künftig ohne richterliche Anordnung eine Hausdurchsuchung in der Nacht verfügen. Die Polizei kann Verdächtige jeder Art (volljährig, minderjährig, mit Identitätskarte oder ohne) bis zu vier Stunden ohne Anwalt auf dem Polizeirevier festhalten. Die Regierung will zudem die Waffenvorschriften für die Polizei aufweichen. Das Gesetz sieht auch vor, dass Personen, die vom Irak oder von Syrien wieder zurückkehren oder versucht haben, sich in ein Territorium zu begeben, welches «terroristische Gruppen» aufweist, unter Hausarrest gestellt werden können.

Weiter bestraft das neue Gesetz Personen, welche sich regelmässig auf terroristischen Internetseiten aufhalten, mit bis zu zwei Jahren Haft und Bussen in der Höhe von CHF 30‘000.-.

Das Gesetz von Macron

Der im Mai 2017 gewählte neue französische Präsident Emmanuel Macron hat versprochen, dass die Verlängerung des Ausnahmezustandes bis zum 1. November 2017 die letzte Verlängerung sei. Allerdings geht das Ende des Ausnahmezustandes mit einem weiteren neuen Gesetzesentwurf einher, der einen rechtlichen Normalzustand schafft, welcher dem Ausnahmezustand ähnlich ist. Das kontroverse Gesetz trägt den Titel «Gesetzesentwurf für einen verstärkten Kampf gegen den Terrorismus und eine verbesserte innere Sicherheit» (frei aus dem Französischen übersetzt).

Das neue Gesetz sieht eine weitreichende Erweiterung der Kompetenzen der Behörden und der Polizei auf Kosten der Justiz vor. Es verstösst gegen internationale Menschenrechtsabkommen, die Frankreich eingegangen ist. Zudem respektiert es weder das Kriterium der Notwendigkeit noch jenes der Verhältnismässigkeit. Amnesty International befürchtet deshalb, dass das neue Gesetz zu den gleichen Missbräuchen führt wie der Ausnahmezustand. Andere Stimmen aus der Zivilgesellschaft teilen diese Befürchtungen. Human Rights Watch sieht durch das neue Gesetz vor allem die Religionsfreiheit, das Recht auf freie Meinungsäusserung und die Versammlungsfreiheit in Gefahr. 

Der französische Senat hat das Gesetz am 19. Juli 2017 angenommen und die Nationalversammlung hat ihm im Oktober 2017 zugestimmt. Das Gesetz tritt am 1. November 2017 in Kraft. Gemäss Amnesty verfehlt das Gesetz sein Ziel, einen Weg in die Normalität zurück zu finden. Im Gegenteil, das Gesetz normalisiere den Ausnahmezustand. 

Entzug der Staatsbürgerschaft – ein gescheitertes Projekt

Ausserdem hatte die französische Nationalversammlung bereits am 2. Feb. 2016 eine Verfassungsreform abgesegnet, welche den Weg freimachte, um verurteilten Extremisten/-innen mit doppelter Staatsbürgerschaft den französischen Pass zu entziehen. In Frankreich ist gemäss aktueller Gesetzgebung der Entzug der Staatsbürgerschaft bereits bei Straftätern/-innen möglich, welche die französische Staatsbürgerschaft im Laufe ihres Lebens erhalten haben. Mit der Verfassungsreform hätte diese Strafmassnahme auch bei Personen anwendbar sein sollen, die von Geburt an zwei Staatsbürgerschaften besitzen. Nachdem sich die beiden Parlamentskammern nicht auf einen gemeinsamen Text einigen konnten, teilte der ehemalige Präsident Hollande am 30. März 2016 mit, dass er auf die Reform verzichtet.

Kommentar humanrights.ch

Im Dezember 2015 schrieb humanrights.ch, dass die Dauer des Notstandes sowie die Art und Weise, wie das neue Notstandsgesetz angewandt wird, entscheidend seien. Zudem ging humanrights.ch davon aus, dass unser Nachbar Frankreich mit seiner Macht umzugehen weiss und diese auch wieder abgibt, wenn der Zeitpunkt dafür gekommen ist.

In Anbetracht des gefährlichen Abdriftens, der systematischen Missbräuche und der bereits sechsfachen Verlängerung des Ausnahmezustands sehen wir aber Grund zu grosser Beunruhigung. In Zeiten, in denen die Emotionen kurzerhand das Recht übertrumpfen, kommt dem EGMR eine immer wichtigere Rolle als Bollwerk des Menschenrechtsschutzes in Europa zu. Die Zahl von Missbräuchen des Ausnahmezustands ist beängstigend hoch und die Konsequenzen schwierig zu beurteilen. Dies sollte auch die Schweiz alarmieren. Die Anti-Terror-Massnahmen, welche so viele Pannen der Sicherheitsdienste und zugleich so wenig Resultate hervorgebracht haben, sind ein Fingerzeig dafür, was es in der Schweiz zu verhindern gilt.

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