Korruption und Menschenrechte - eine Auslegeordnung

In den vergangenen Jahren mehrten sich die Bemühungen, einen menschenrechtlichen Zugang zur Korruptionsbekämpfung zu schaffen. Im Folgenden wird versucht, diese Entwicklungen zusammenzufassen und insbesondere den inhaltlichen Zusammenhang von Korruptionsbekämpfung und Menschenrechtsschutz zu erhellen.

Die Bekämpfung der Korruption auf UNO-Ebene

Am 29. Juni 2015 verabschiedete der UNO-Menschenrechtsrat nach 2013 und 2014 zum dritten Mal im Konsens eine Resolution über die schädlichen Auswirkungen von Korruption auf die Menschenrechte.

Mit der menschenrechtlichen Perspektive wird der Fokus stärker auf die Opfer von Korruption und die systemische Verantwortung der Staaten gelegt. Die heute noch schwergewichtig strafrechtlich ausgerichteten Bemühungen zur internationalen Korruptionsbekämpfung sollen um eine menschenrechtliche Agenda ergänzt und dadurch gestärkt werden. Damit erhält die Prävention neben der Repression mehr Gewicht. Die Empfehlungen des UNO-Menschenrechtsrat bleiben allerdings vorerst eher allgemein und zurückhaltend.

Korruption wird in der Regel von Straflosigkeit begleitet. Ein wichtiges Argument für die Stärkung der menschenrechtlichen Dimension der Korruptionsbekämpfung betrifft die Effizienz: Bestehende internationale Abkommen wie die OECD- Konvention zur Bestechungsbekämpfung von 1997, die heute zentrale UNO-Konvention gegen Korruption (UNCAC) von 2003, regionale Verträge sowie das Soft Law zur Korruptionsbekämpfung zeitigten bislang keine grossen Erfolge.

Der Zusammenhang von Korruption und Menschenrechtsverletzungen wurde bereits 1992 von der damaligen UNO-Menschenrechtskommission anerkannt, als sie eine einschlägige Resolution verabschiedete, welche die kriminelle Bereicherung von staatlichen Verantwortungsträgern und deren negative Auswirkungen auf das Gemeinwesen verurteilte. Der UNO-Menschenrechtsrat befasst sich seit 2011 intensiv mit der Thematik.

Die Bekämpfung der Korruption steht auch sonst prominent auf der UNO-Agenda. Das Ziel 16.5 der «Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung» lautet: «Korruption und Bestechung in allen ihren Formen erheblich reduzieren».

Was ist Korruption?

Transparency International definiert Korruption als den «Missbrauch anvertrauter Macht zum privaten Nutzen oder Vorteil». Neben Korruption in Ausübung eines öffentlichen Amtes auf niedriger oder auf höchster Stufe wird zunehmend auch jene aufgrund von Machtstellungen in der Privatwirtschaft oder beispielsweise in Sportverbänden als solche bezeichnet. Korruption umfasst von Vetternwirtschaft bis Veruntreuung unzählige Spielarten unlauterer Geschäftsbeziehungen. Die Folgen reichen von materiellen Schäden bis zur Zersetzung staatlicher und gesellschaftlicher Strukturen.

Generell werden zwei Formen von Korruption unterschieden: Bei der einen wird eine Machtstellung erpresserisch ausgenützt, um dem Gegenüber eine Sonderleistung abzunötigen. Bei der anderen Form profitieren die Direktbeteiligten zu Lasten Dritter.

Juristisch unterscheidet man zwischen aktiver und passiver Korruption – also jenen, die Bestechung anbieten, und jenen, die sich bestechen lassen. Manche Formen von Korruption spielen sich in einem Graubereich zwischen Illegalität und moralischer Illegimität ab; das gilt beispielsweise für viele Formen von Steuervermeidung und Steuerflucht. Laut Schätzungen der Weltbank werden weltweit jährlich mehr als 1'000 Milliarden USD als Schmier- und Bestechungsgelder umgesetzt. Die Kosten der Korruption machen etwa 5% des weltweiten Bruttoinlandsprodukts aus. Die ehemalige UNO-Hochkommissarin für Menschenrechte Navi Pillai sagte: «Korruption tötet. Mit dem durch Korruption jedes Jahr gestohlenen Geld könnten die Hungernden in der Welt achtzig Mal ernährt werden. Fast 870 Millionen Menschen, viele von ihnen Kinder, gehen jeden Abend hungrig zu Bett; Korruption verweigert ihnen das Recht auf Nahrung, in einigen Fällen das Recht auf Leben.»

Korruption, mangelnde Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechtsverletzungen

Korruption steht der Realisierung aller Menschenrechte diametral entgegen. Menschenrechtsnormen zielen auf die Verhinderung von Machtmissbrauch. Korruption ist Missbrauch von wirtschaftlicher, politischer und kultureller Macht. Empirisch nachweisbar sind Staaten mit einer hohen Korruptionsrate insgesamt auch jene, in denen die Menschenrechte regelmässig in grober Weise verletzt werden. Gemeinsame Ursachen von Korruption und Menschenrechtsverletzungen sind schwache Institutionen, schlechte Regierungsführung mit wenig Transparenz, Rechenschaftspflicht und Partizipation, massive Diskriminierungen verletzlicher und benachteiligter Gruppen sowie Armut.

Wo Grundfreiheiten wie die Meinungsäusserungs- oder Versammlungsfreiheit sowie Grundrechte wie das Recht auf Bildung verletzt werden, hat Korruption freiere Bahn. Korruption unterminiert das Funktionieren und die Glaubwürdigkeit der verschiedenen Institutionen – von Wahlen bis zur Gerichtsbarkeit – eines Rechtsstaates. Die korrupten Machteliten halten oft die Instrumente in der Hand, um eine gesetzliche Eindämmung oder strafrechtliche Verfolgung von Korruption zu hintertreiben. Korruption folgt anderen Regeln; sie gehorcht den Marktmechanismen und dem Egoismus unter Missachtung des Rechts. Ein funktionierender Rechtsstaat ist jedoch eine zentrale Voraussetzung für die Achtung der Menschenrechte.

  • Rule of Law Index
    (u.a. mit den Variablen «Absence of Corruption» und «Fundamental Rights»)

Betroffene Menschenrechte

In den internationalen Menschenrechtsabkommen ist Korruption noch kein Thema. Das hat insbesondere historische Gründe; Korruptionsbekämpfung wurde erst in den 1990er Jahren auf internationaler Ebene zum grossen Thema.

Die Resolution des UNO-Menschenrechtsrates von 2015 spricht nicht direkt von Menschenrechtsverletzungen als Folge von Korruption, sondern von negativen Auswirkungen der Korruption auf die Wahrnehmung der Menschenrechte. Die anerkannten Menschenrechte sowohl im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte (UNO-Pakt I) als auch im Bereich der bürgerlichen und politischen Rechte (UNO-Pakt II) können von Korruption betroffen sein.

Zentral ist die Gefährdung der Rechtsgleichheit und des Diskriminierungsverbots. Korruption hat immer zum Ziel, einzelne Personen und Gruppen zu bevorzugen und andere zu benachteiligen, indem sie vom Zugang zu Gütern oder vom Genuss von Rechten ausgeschlossen werden. Auch wenn kein spezifisches weiteres Menschenrecht direkt tangiert ist, können die Rechtsgleichheit und das Diskriminierungsverbot verletzt sein. Wenn etwa durch Bestechung die Bezahlung von Zollgebühren vermieden wird, so wird eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung geschaffen.

Korruption in der Justiz kann das Recht auf ein faires Verfahren oder die Unschuldsvermutung tangieren. Politische Behörden beispielsweise können durch Bestechung und/oder Einschüchterung die Justiz unter Druck setzen. Richter können bestechlich sein, womit gerichtliche Untersuchungen und Urteile massiv beeinflussbar werden.

Im Bereich der demokratischen Partizipation kann Korruption politische Rechte wie das Wahlrecht in Mitleidenschaft ziehen. Menschen können etwa mit dem Ziel einer bestimmten Wahlabgabe bestochen werden, von Kandidaten/-innen können Bestechungsgelder erpresst werden. Im Strafvollzug kann Korruption schädliche Auswirkungen auf das Recht auf menschenwürdige Haftbedingungen haben.

Korruption im Staatsapparat kann das Recht auf Nahrung gefährden, beispielsweise, wenn in korrupten Verfahren Land enteignet wird, das schliesslich Kleinbauern zur Nahrungsproduktion fehlt. Das Recht auf Wasser ist beispielsweise dann in Frage gestellt, wenn Menschen illegale Gebühren zahlen müssen, um überhaupt an die Versorgung angeschlossen zu werden. Das Recht auf Obdach kann tangiert sein, wenn der Zugang zu öffentlichen Wohnprojekten nur durch Bestechung möglich wird oder bei Umsiedlungsprojekten Korruption im Spiel ist. Korruption im Gesundheitswesen kann das Recht auf Gesundheit tangieren, wenn einzelne Bevölkerungsgruppen von der Versorgung mit Infrastruktur und Heilmitteln ausgeschlossen bleiben oder der Zugang zu Behandlungen die Bezahlung von Schmiergeldern bedingt. Korruption im Schulbereich, beispielsweise illegale Schulgebühren oder hohe Kosten durch ein korruptes Beschaffungswesen, verletzen das Recht auf Bildung.

Besonders betroffen von Korruption sind verletzliche und benachteiligte Gruppen wie Indigene, migrierende und flüchtende Menschen, Menschen mit Behinderungen, Menschen in Haft und grundsätzlich Arme und die Frauen. Diese Gruppen benötigen den menschenrechtlichen Schutz vor Diskriminierung auch, um nicht massiver Korruption ausgeliefert zu sein und gleichberechtigten Zugang zu öffentlichen Gütern und staatlichen Dienstleistungen zu erhalten.

Zum einen sind diese Gruppen benachteiligt, weil sie auch ökonomisch schwach sind und die geforderten Mittel nicht aufbringen können, um ihre Rechte durchsetzen zu können, oder weil ihnen der Zugang zu Informationen fehlt. Zum andern können sie sich gegen die Benachteiligung kaum wehren, weil der rechtliche Diskriminierungsschutz oft nicht funktioniert und die Gesellschaft entlang von Gruppenabgrenzungen hierarchisch aufgebaut ist.

Gerade diese marginalisierten Gruppen müssen die Möglichkeit politischer Teilhabe erhalten, um für ihre Rechte einstehen zu können; gerade sie sind auf Transparenz der öffentlichen Angelegenheiten wie auch wirtschaftlicher Vorgänge und auf Zugang zu Informationen besonders angewiesen.

Politische Teilhabe, Transparenz und Zugang zu Informationen – zentrale Pfeiler der UNO-Konvention gegen Korruption (UNCAC) – sind aus menschenrechtlicher Sicht Voraussetzungen zur Ausübung grundlegender Rechte. Die Einforderung von Sorgfalts- und Rechenschaftspflichten von Staaten und Unternehmen durch Bürgerinnen und Bürger geht bei der Korruptionsbekämpfung und dem Schutz von Menschenrechten Hand in Hand.

Opfer von Korruption

Korruption geschieht in einem Täter-Opfer-Zusammenhang. Opfer sind Menschen, denen in den bestehenden Machtverhältnissen keine andere Option offensteht, als sich korrupten Mechanismen zu unterziehen. Opfer können Marktmitbewerber sein, die in korrupten Konstellationen ausgebootet werden. Opfer können Bürger/innen sein, deren Grundrechte ihnen vorenthalten werden. Opfer können auch ganze Gemeinwesen sein, denen Ressourcen entzogen werden.

Korruption geschieht in Machtverhältnissen; der mit der Korruption oft verschränkte Klientelismus ist nicht geschlechtsneutral. Frauen werden durch Korruption oft zusätzlich diskriminiert, um Zugang zu öffentlichen Gütern, Gesundheit und Bildung und Dienstleistungen zu erhalten, aber auch in Bereichen wie Arbeitsbedingungen oder Menschenhandel, hier etwa durch sexuelle Ausbeutung.

Bei der Korruption auf höchster Ebene – etwa Bestechung von Regierungsmitgliedern durch ausländische Konzerne, private Bereicherung aus dem Staatshaushalt oder aus Rohstoffabbaulizenzen, intransparente Politikfinanzierung, Ermöglichung von Steuerhinterziehung und Steuerflucht oder anderen Verschleierungen von unlauteren und illegalen Finanztransaktionen – ist es kaum mehr möglich, konkrete Menschenrechtsverletzungen von bestimmten Personen als kausale Wirkungen solcher korrupter Praktiken zu identifizieren. Betroffen sind dann ganze Bevölkerungsschichten oder verletzliche Gruppen.
Gerade diese Tatsache kann dazu führen, dass der Fokus der Korruptionsbekämpfung nur auf gewisse Länder und nicht etwa auch auf westliche Demokratien und die Struktur der globalen Wirtschaft mit ihren treibenden Faktoren der Deregulierung und Privatisierung gesetzt wird.

Staatliche Pflichten zum Schutz der Menschenrechte

«Im Ergebnis können also sowohl konkrete Korruptionshandlungen einzelner Staatsbediensteter als auch eine gesamthaft völlig unzureichende oder gänzlich fehlende Antikorruptionspolitik eines Staates in bestimmten Konstellationen als Verletzung konkreter Menschenrechte, zum Beispiel des Rechts auf Gesundheit konkreter Patienten oder des Rechts auf Gleichbehandlung konkreter wirtschaftlicher Konkurrenten, konzipiert werden.» (Prof. Anne Peters)

Der Perspektivenwechsel vom Strafrecht zu den Menschenrechten verändert die Beweislast: Wenn von negativen Auswirkungen fehlender Korruptionsbekämpfung auf den Menschenrechtsschutz ausgegangen wird, ist es die Aufgabe des Staates aufzuzeigen, wie er seinen Achtungs-, Schutz- und Gewährleistungspflichten zum Beispiel in Bezug auf das Recht auf Gesundheit, das Recht auf Bildung, das Recht auf ein faires Gerichtsverfahren oder das Recht auf menschenwürdige Haftbedingungen auch dadurch nachkommt, indem er wirksame Massnahmen zur Bekämpfung von Korruption in diesen Bereichen ergreift.

Staaten haben die Abkommen so auszulegen, dass das Vertragsziel am besten und einfachsten erreicht werden kann (völkerrechtlicher Grundsatz des «effet utile» ). Sie haben beispielsweise zu verhindern, dass durch intransparente Parteien- und Wahlkampffinanzierung das in Art. 25 Pakt II garantierte Recht auf gleichberechtigte Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten, freie Äusserung des Wählerwillens oder gleichem Zugang zu öffentlichen Ämtern verletzt wird.

Wenn Staaten ihren menschenrechtlichen Verpflichtungen nachkommen wollen, müssen sie zwangsläufig auch Korruption bekämpfen. Handelt ein Beamter in offizieller Eigenschaft, ist sein Verhalten dem Staat zuzurechnen. Ist die Überquerung einer Grenze oder der Erhalt eines Passes beispielsweise nur durch Bestechung eines Beamten möglich, verstösst der Staat gegen seine Achtungs- oder Ermöglichungspflichten gegenüber der Bewegungsfreiheit.

Wenn ein Staat keine effektiven Antikorruptionsmassnahmen trifft, zum Beispiel mittels Gesetzen oder Strafverfolgungen– so verletzt er seine menschenrechtlichen Schutzpflichten. Gegenüber transnationalen Unternehmen sind solche Schutzpflichten in den UNO-Leitprinzipien zu Menschenrechten und transnationalen Unternehmen von 2011 festgelegt.

Im Bereich der Gewährleistungspflichten legt die UNO-Konvention gegen Korruption (UNCAC) auch staatliche Präventionsmassnahmen fest. Staaten müssen Antikorruptionsbehörden einrichten, Verhaltenskodizes für ihre Beamten festlegen oder Geldwäscherei unterbinden. Staatliche Untätigkeit kann auch hier Menschenrechtsverletzungen den Boden bereiten. Staaten verletzen dann auch ihre Grundpflichten aus Art. 2 Abs. 1 des Paktes I: Um die volle Verwirklichung der Menschenrechte zu erreichen, müssen sie konkrete und gezielte Massnahmen treffen, alle ihre Ressourcen ausschöpfen (und diese nicht im Sumpf der Korruption verschleudern) und alle angemessenen Mittel einsetzen.

Ein neues Menschenrecht auf Schutz vor Korruption und/oder nationale Rechtsentwicklung?

Um die Korruptionsbekämpfung im nationalen wie im internationalen Recht normativ zu stärken, steht immer wieder die Idee zur Diskussion, das Verbot der Korruption in einem Menschenrecht auf Schutz vor Korruption zu verankern. Einem solchen verbindlich festgeschriebenen Menschenrecht käme eine wichtige unterstützende Rolle bei der Gewährleistung anderer grundlegender Menschenrechte zu. Ziel könnte etwa ein Zusatzprotokoll zu den beiden Menschenrechtspakten sein, das gleichzeitig deren Interdependenz und Unteilbarkeit stärken könnte.

Verschiedene Autorinnen und Autoren schlagen vor, Korruption im grossen Stil als Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu verstehen, weil Korruption die Aufgabe von Staaten, Menschenrechte zu schützen, grundlegend unterwandern kann. In dieser Perspektive wäre letztlich der Internationale Strafgerichtshof mit einem erweiterten Statut oder eine vergleichbare Instanz wie ein Internationaler Anti-Korruptionsgerichtshof für die Strafverfolgung zuständig.

Solche Ansätze bedingen das Einverständnis der Staaten zur Schaffung von neuem bindendem Recht und sind deshalb langfristige Vorhaben. Aus diesem Grund baut ein anderer Vorschlag zur Stärkung der Korruptionsbekämpfung auf rechtlichem Weg auf dem breit verankerten UNO-Übereinkommen gegen Korruption (UNCAC) auf. Das Konzept von Art. 35, der die Möglichkeit der Forderung nach Schadenersatz für Opfer von Korruption vorsieht, könnte von Individuen auf ganze Opfergruppen und sogar Gemeinwesen ausgedehnt werden. Damit könnte die Zivilgesellschaft auch juristisch aktiv werden in Fällen, in denen es um Bereicherung im grossen Stil, um transnationale Formen von Bestechung und Flucht von illegitim erworbenem Kapital geht.

In verschiedenen Staaten geht die Rechtsentwicklung in diese Richtung. Die Umsetzung der UNO-Konvention gegen Korruption auf nationaler Ebene, insbesondere des Anspruchs auf Schadenersatz und Wiedergutmachung, kann für eine griffige Korruptionsbekämpfung ebenso einen Beitrag leisten wie die menschenrechtliche Argumentationslinie .

Menschenrechtsschutz bei der Korruptionsbekämpfung

Bei der Bekämpfung von Korruption sind Menschenrechtsverletzungen mittels der Einhaltung rechtsstaatlicher Garantien zu verhindern. In den Ermittlungen zu Korruptionsfällen müssen das Recht auf Leben, das Recht auf Freiheit von Folter und anderer unmenschlicher Behandlung oder Strafe, das Diskriminierungsverbot, das Verbot willkürlicher Inhaftierung oder Haft, das Recht auf ein faires Gerichtsverfahren und der Schutz der Privatsphäre und der Familie selbstverständlich geschützt werden.

Gerade nationale Gesetze, die eine «unrechtmässige Bereicherung» oder die Annahme von Geldern aus dem Ausland verbieten, sind rechtlich oft problematisch und können auch als Repressionsinstrumente, etwa gegen Menschenrechtsverteidigerinnen und -verteidiger, missbraucht werden.

Die Resolution des UNO-Menschenrechtsrates von 2015 über die schädlichen Auswirkungen von Korruption auf die Menschenrechte schweigt sich – anders als das Human Rights Council Advisory Committee in der Vorbereitung –zum notwendigen Schutz von Fachleuten aus, welche in der Korruptionsbekämpfung aktiv sind. Menschen und Organisationen, die sich der Aufdeckung und Beseitigung von Korruption widmen, werden oft bedroht, angegriffen und kriminalisiert. Sie bedürfen – gerade aufgrund des engen Zusammenhangs zwischen der Korruptionsbekämpfung und dem Menschenrechtsschutz – des Schutzes, der allen Menschenrechtsverteidigern/-innen zusteht.

Weiterführende Informationen

08.06.2016